Великая депрессия представляет собой самое важное экономическое событие за всю историю США; она спровоцировала наиболее масштабное расширение полномочий федеральных властей в мирное время. Соответственно, все больше экономистов в своих исследованиях сосредоточивает внимание не на добрых намерениях архитекторов «нового курса», а на сущности этой политики — т.е. на ее конкретных результатах. Статья Джима Пауэлла посвящена всестороннему анализу «нового курса», который, по мнению автора, вовсе не «спас» американскую экономику, а привел ее к еще более глубокому и продолжительному кризису.
Курс политических «акций» президента Франклина Делано Рузвельта долгое время непомерно завышался. Правда, сегодня появились признаки того, что «мыльный пузырь» его имиджа вот-вот лопнет и запредельно высокую репутацию этого президента ждет банкротство.
Период с 1950-х по 1990-е годы стал настоящим «золотым веком» для биографов Рузвельта - Джеймса Макгрегора Бернса (Burns), Артура М. Шлесингера-младшего (Schlesinger), Фрэнка Фридела (Friedel), Уильяма Лейхтенберга (Leuchtenberg), Теда Моргана (Morgan) и Кеннета С. Дэвиса (Davis), - считавших Великую депрессию неопровержимым доказательством несостоятельности свободно-рыночного капитализма, величия Рузвельта и необходимости государственного вмешательства в экономику. С этой точкой зрения мы, конечно, сталкиваемся и сегодня, например, в работе Джой Хаким (Hakim) «Свобода: история США» (Freedom: A History of the US). Между тем, совокупный тираж ее исторических книг для детей составляет почти 4 миллиона экземпляров. «Первые сто дней президентства Рузвельта вошли в историю своими достижениями», - восхищается Хаким.
Есть, однако, одна небольшая загвоздка: центральный тезис этой концепции не соответствует действительности. Рузвельтовский «новый курс» не смог вывести Америку из Великой депрессии. Более того, он лишь усугубил ее. В период «нового курса» среднегодовой уровень безработицы в стране составлял 17,2% трудоспособного населения. Ни разу за все 30-е годы он не опускался ниже 14%. Несмотря на эпизодическое оживление в экономике, объем ВВП душу населения даже в самом «благоприятном» 1937 году не дотягивал до уровня 1929 года. Кроме того, за этим «пиком» последовал новый резкий спад производства. Как отмечали Милтон Фридман (Friedman) и Анна Дж. Шварц (Schwartz), это был «единственный известный нам случай, когда за одной глубокой депрессией сразу же последовала другая».
Великая депрессия представляет собой самое важное экономическое событие за всю историю США; она спровоцировала наиболее масштабное расширение полномочий федеральных властей в мирное время. Соответственно, все больше экономистов в своих исследованиях сосредоточивает внимание не на добрых намерениях архитекторов «нового курса», а на сущности этой политики - т.е. на ее конкретных результатах.
Первая трещина в здании общепринятой концепции появилась после публикации в 1963 году работы Фридмана и Шварц «Монетарная история Соединенных Штатов», где авторы продемонстрировали, что основная ответственность за возникновение Великой депрессии лежит на чиновниках Федеральной резервной системы (ФРС), допустивших в 1929-1933 годах сокращение денежной массы на треть. Непоследовательная политика ФРС способствовала и затягиванию депрессии. Таким образом, речь идет не о «провале» рынка, а о провале государства.
С тех пор вышли десятки журнальных статей и несколько научных трудов, в которых последовательно анализировались результаты «нового курса», и в подавляющем большинстве случаев оценки ученых были негативными. Эта политика обернулась затягиванием Великой депрессии - за счет удвоения налогов, удорожания рабочей силы для работодателей, препон, мешавших предпринимателям привлекать средства для развития их дела, демонизации «капиталистов», уничтожения продуктов питания, поощрения картелей, разукрупнения наиболее устойчивых банков, искусственного повышения стоимости жизни, перераспределения социальных расходов не в пользу самых бедных слоев населения и принятия трудового законодательства, с особой силой ударившего по интересам бедных афроамериканцев.
Работы, где делались эти выводы, накапливались на периферии научного мейнстрима, и в основном игнорировались вплоть до 1999 года, когда Пулитцеровскую премию получила книга историка из Стэнфордского университета Дэвида М. Кеннеди (Kennedy) «Свобода от страха: американский народ в годы депрессии и войны» (Freedom from Fear: The American People in Depression and War) - научно-популярный труд, основанный на некоторых из этих исследований. «Чем бы он [«новый курс»] ни являлся, - отмечал автор, - это была не программа по оздоровлению экономики, и уж по крайней мере не эффективная программа».
Моя новая книга «Ошибки Рузвельта: как Франклин Д. Рузвельт и его "новый курс"» продлили Великую депрессию» (FDR's Folly: How Franklin D. Roosevelt and His New Deal Prolonged the Great Depression) - первая работа, в которой дается всеобъемлющий обзор этих данных. Впрочем, за ней, несомненно, последуют другие - критический анализ «нового курса» продолжается.
«Новый курс» против работодателей
Действия Рузвельта привели к удорожанию найма рабочей силы, а значит, и к сокращению занятости. В соответствии с Национальным законом о восстановлении промышленности, принятым в 1933 году, была создана Национальная администрация восстановления, которая дала «добро» на создание примерно 700 картелей, чьи уставы в обязательном порядке устанавливали уровень зарплат, превышавший рыночный.
Массовым увольнениям способствовал и Национальный закон о трудовых отношениях, вступивший в силу в 1935 году (он более известен как Закон Вагнера): этим актом санкционировались монополия профсоюзов, насильственные методы проведения забастовок и повышение зарплат в промышленности. В конце 1937 - начале 1938 года General Motors всего за три месяца уволила четверть работников, а общее количество произведенных в США автомобилей сократилось почти на 50%. Экономисты Ричард К. Веддер (Vedder) и Лоуэлл Э. Гэллауэй (Gallaway) - авторы опубликованной в 1997 году книги «Без работы» (Out of Work) - делают вывод: если бы не повышение издержек на зарплату, вызванное «новым курсом», уровень безработицы в стране по состоянию на 1940 год был бы ниже на 8 процентных пунктов.
В период Великой депрессии уровень налогообложения в США вырос в два с лишним раза, а налоговые поступления в федеральный бюджет увеличились с 1,6 миллиардов долларов в 1933 году до 5,3 миллиардов в 1940-м. Доля федеральных налогов в объеме ВВП за период 1933-1940 годов резко повысилась - с 3,5 до 6,9%. Простых граждан непосредственно затронуло повышение пошлин на алкоголь и вычетов из зарплаты на социальное обеспечение. Рузвельт еще больше увеличил налоговое бремя, повысив подоходный налог для физических и юридических лиц, акцизы, налоги на недвижимость и имущество, передаваемое в дар. Он ввел налог на нераспределенную прибыль. Все эти поборы привели к сокращению объема денежных средств, которые предприниматели могли потратить на расширение производства и создание новых рабочих мест.
В работе «Великая депрессия» (The Great Depression), вышедшей в 1998 году, экономисты Томас Э. Холл (Hall) и Дж. Дэвид Фергюсон (Ferguson) отмечают: «Направленное против бизнеса налоговое законодательство не могло не оказать негативного влияния на уровень занятости. Кроме того, в результате постоянных изменений законов о налогообложении (в 1932, 1934, 1935, 1936 годах) у делового сообщества возникло сильнейшее чувство неуверенности в завтрашнем дне. Поскольку принимаемые компаниями решения о дополнительных капиталовложениях чрезвычайно зависят от их способности планировать свою будущую деятельность, усиление неопределенности как правило ведет к сокращению инвестиций... их объем в соотношении с объемом производства находился на низком уровне».
Законы о ценных бумагах, принятые в рамках «нового курса», еще больше усугубили ситуацию с занятостью, затрудняя предпринимателям задачу привлечения капиталов. Закон о ценных бумагах 1933 года требовал от всех эмитентов таких бумаг предоставлять детальные финансовые отчеты. Лестер В. Чандлер (Lester V. Chandler), специалист по экономической истории из Принстонского университета, описывает последствия введения этих правил следующим образом: «Нормы регулирования в отношении выпуска ценных бумаг были весьма обременительны, особенно на первом этапе, пока юристы, финансисты и менеджеры к ним не привыкли, не поняли предусмотренных ими процедур и не выработали методику работы на этом направлении. Соблюдение новых норм было трудоемким и сопровождалось большими издержками. Кроме того, бизнесмены боялись административных и уголовных наказаний, под которые они неосознанно могли подпасть».
Первое эмпирическое исследование деятельности созданной в 1934 году Комиссии по ценным бумагам и биржам (КЦББ) провел будущий Нобелевский лауреат Джордж Дж. Стиглер (Stigler). В своей работе он показал, что после начала деятельности КЦББ число компаний, привлекавших средства на фондовом рынке, уменьшилось, а доходность ценных бумаг, выпускавшихся в 1920-х годах (в ходе биржевого бума до создания КЦББ), была ненамного меньше, чем в 1950-х (в период первого со времен Великой депрессии экономического подъема). «Ньюдилеры» утверждали, что причиной Депрессии стали спекуляции и мошенничество на фондовом рынке. Однако в этом случае доходность акций в период перед созданием КЦББ должна была бы понизиться, а ее деятельность - привести к увеличению прибыльности. Проведенный экономистом Грэгом А. Джаррелом (Jarrell) анализ данных по ценным бумагам промышленных компаний, выпущенным в 1926-1939 годах, подтверждает выводы Стиглера.
Возникает вопрос: зачем было затруднять предпринимателям привлечение капиталов и найм работников?
В 1938 году Рузвельт инициировал беспрецедентную антимонопольную кампанию, направленную против крупнейших работодателей страны. Министерство юстиции наняло около 300 юристов для подачи примерно 150 исков. Зачастую они подавались даже не против отдельных фирм, а против целых отраслей промышленности. Так, судебному преследованию подверглись отрасли, связанные с производством молочной продукции, нефти, табачных изделий, оборудования для обувной промышленности, автопокрышек, удобрений, фармацевтической продукции, товаров для школы, рекламных щитов, алкоголя, пишущих машинок, железнодорожными перевозками, страхованием от пожаров, а также киноиндустрия. Антимонопольный «крестовый поход», однако, провалился. Государство выиграло лишь немногие процессы, а разбирательство по некоторым искам затянулось до 13 лет. Эта рузвельтовская политика парализовала и без того охваченную депрессией экономику, затруднив предпринимателям расширение деловых операций и создание новых рабочих мест. Работа Дж. Уоррена Наттера (Nutter) и Генри Адлера Айнхорна (Einhorn) «Монополизм в американской экономике» (Enterprise Monopoly in the United States), опубликованная в 1969 году, и несколько других исследований продемонстрировали, что в 30-е годы никаких признаков усиления монополизации рынков частными компаниями не наблюдалось. Весь «крестовый поход» был основан на иллюзорных предпосылках.
Но как будто всего перечисленного ему было мало, Рузвельт еще и демонизировал работодателей с помощью полной яда риторики. В 1936 году, соглашаясь на выдвижение кандидатом на второй срок от Демократической партии, он обрушился на «"царственных особ" в экономике... купающихся в привилегиях "принцев крови" из этих новых экономических династий, жаждущих власти... Они создали деспотию нового типа... диктатуру промышленников... Мы хотим лишить их этого могущества». Стоит ли удивляться, что многие тогда считали американский рынок небезопасным для инвестиций?
Разгром самых устойчивых банков
Главная банковская «реформа» Рузвельта - второй Закон Гласса-Стигелла - обернулась разукрупнением самых устойчивых финансовых учреждений, в том числе J.P. Morgan & Company. Это были структуры универсального типа, выполнявшие функции как коммерческих (вклады, кредитование), так и инвестиционных банков (гарантированное размещение ценных бумаг). Ньюдилеры нацелились на них, поскольку считали андеррайтинг ценных бумаг одним из факторов, неизменно приводящих к банкротству банков.
В 1986 году Юджин Н. Уайт (White) опубликовал результаты своих исследований: по его данным, в 1920-х годах, до принятия Закона Гласса-Стигелла, банки, занимавшиеся как обслуживанием депозитов и кредитованием, так и размещением ценных бумаг, банкротились реже, чем инвестиционные финансовые учреждения, не занимавшиеся андеррайтингом. Кроме того, отмечал Уайт, в 1930-1933 годах обанкротилось 26,3% от общего количества банков в стране; в то же время из банков, занимавшихся андеррайтингом, рухнули лишь 7,6%. Причина большей устойчивости универсальных банков, по мнению Уайта, заключалась в диверсифицированном характере их деятельности.
Экономисты из Чикагского университета Рэндал Крознер (Kroszner) и Рагхурм Раджан (Rajan) собрали данные об эмиссии в 1920-х годах и сравнили отдачу от тех ценных бумаг, что размещали универсальные банки, и от акций, выпущенных инвестиционными банками. Как выяснилось, из ценных бумаг, выпущенных инвестиционными банками - теми, на которые делали ставку «ньюдилеры», - под дефолт попало на 40% больше.
Рузвельт ничего не сделал, чтобы устранить главную причину 90% банковских банкротств - принимавшиеся на региональном и федеральном уровне законы о бесфилиальных банках, ограничивавшие их операции деятельностью одной штаб-квартиры и тем самым не позволявшие диверсифицировать кредитные портфели и источники привлечения средств. Вероятность банкротства бесфилиальных банков была чрезвычайной высокой, если экономическая ситуация в районах, где они действовали, ухудшалась, поскольку они выдавали кредиты только местным заемщикам, многие из которых утрачивали платежеспособность, и вклады тоже делались местными жителями, забиравшими свои деньги при возникновении трудностей. В Канаде, где банкам было разрешено открывать филиалы по всей стране, ни одно финансовое учреждение за весь период Великой депрессии не обанкротилось.
В 1935 году Рузвельт подписал Закон о банках, централизовавший управление сектором в руках ФРС. Аллен Х. Мелцер (Meltzer) в своей недавней «Истории Федеральной резервной системы» наглядно показывает, что семи возглавлявшим ее председателям постоянно приходилось иметь дело с противоречивой информацией, а сами они были не волшебниками, а лишь людьми, которым, естественно, свойственно ошибаться. Сосредоточение полномочий в руках ФРС означало, что их ошибки наносили ущерб не какому-то одному городу или региону, а всей стране.
Первый «тревожный звонок» прозвучал в июле 1936 года, всего через пять с половиной месяцев после начала деятельности «обновленной» ФРС. Ее руководство на 50% увеличило объем обязательных банковских резервов - т.е. повысило долю имеющихся у банка средств, которые должны были лежать в его сейфах, а не одалживаться или реинвестироваться. 30 января 1937 года ФРС вновь повысила объем обязательных резервов - еще на 33,3%. Эти шаги привели к сокращению денежной массы, что стало одной из важнейших причин спада 1938 года - третьей по счету серьезнейшей рецессией после окончания Первой мировой войны. Реальный ВВП сократился на 18%, а промышленное производство - на 32%.
Вы спросите: а как же рузвельтовская реформа в области страхования вкладов? Она не остановила волну банкротств. Но поскольку вкладчики могли больше не беспокоиться о своих деньгах, серьезных приступов паники действительно больше не было. Страхование вкладов перекладывало издержки банкротств на плечи налогоплательщиков, лишая вкладчиков стимулов держаться подальше от «проблемных» банков. Последствия федеральной системы страхования вкладов в полной мере проявились лишь в 1980-х годах, когда компенсационные выплаты по ссудам и сбережениям обошлись американским налогоплательщикам в 519 миллиардов долларов.
Борьба против снижения цен и уничтожение продуктов питания
Картели, созданные Национальной администрацией восстановления (National Recovery Administration), обеспечивали поддержание цен на товары и услуги на уровне выше рыночного, что снижало благосостояние всех американцев. Больше всего, однако, страдали «маленькие люди». В апреле 1934 года сорокадевятилетний иммигрант по имени Якоб Магед (Maged), проживавший в Джерси-сити, был оштрафован и приговорен к трем месяцам тюрьмы за то, что погладил костюм за 35 центов вместо тарифа в 40 центов, установленного одобренным Администрацией уставом картеля химчисток.
Законы о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Acts) 1933 и 1938 годов запрещали снижение отпускных расценок на сельхозпродукцию, что вело к сохранению высоких потребительских цен на продукты питания. В соответствии с этими законами министр сельского хозяйства и будущий вице-президент Генри Уоллес (Wallace) предписал фермерам перепахать до 10 миллионов акров возделанной земли, уничтожив посевы пшеницы, кукурузы и других культур. Свиноводам заплатили компенсацию за забой примерно 6 миллионов поросят. Именно против таких методов протестовал Джон Стейнбек в своих «Гроздьях гнева».
Комиссия по ценным бумагам и биржам навязывала уолл-стритовским компаниям ценовой сговор, вынуждая их взимать высокие комиссионные с инвесторов, желавших продать или купить ценные бумаги. Подлинные реформы - дерегулирование, поощрение конкуренции и снижение расценок - начались на Уолл-стрит лишь в 1975 году.
Принятый в 1936 году Закон Робинсона-Пэтмена, вносивший поправки в антимонопольный Закон Клейтона, запрещал A&P, King Kullen (эту фирму называли «крупнейшим в мире сокрушителем цен») и другим сетевым магазинам предоставлять потребителям скидки на покупки в большом объеме. Еще один удар по интересам потребителей Рузвельт нанес, подписав в 1937 году Закон Миллера-Тайдингса о поддержании розничных цен. Этим актом в Закон Шермана вносились поправки, позволяющие производителям устанавливать фиксированные розничные цены на свои брэнды и не разрешать сетевым магазинам продавать эти товары с большими скидками.
В 1938 году Рузвельт также утвердил Закон о гражданском воздухоплавании, давший федеральным властям полномочия по созданию картеля в области авиаперевозок. В течение 40 лет не было выдано ни одной лицензии на создание новых межрегиональных авиакомпаний, а потребители страдали от высоких фиксированных цен на билеты.
«Новый курс» ухудшил материальное положение афроамериканцев
Главными «жертвами» Национальной администрации восстановления стали афроамериканцы. Трудовые кодексы, разработанные промышленными профсоюзами, куда афроамериканцы не входили, устанавливали нерыночно высокий уровень зарплат, что, по сути, объявляло вне закона ценовую конкуренцию на рынке рабочей силы. Поскольку среди чернокожих был высок процент неквалифицированных рабочих, единственной их надеждой оставалось получить место с более низкой зарплатой и обучаться в процессе труда, повышая свои навыки и конкурентоспособность. «Из-за политики Администрации зарплата в текстильной промышленности, крупнейшей отрасли, развитой на Юге, за пять месяцев повысилась на 70%, - отмечает профессор-правовед из Университета Джорджа Мейсона Дэвид Э. Бернстайн (Bernstein). - Работодатели отреагировали на столь резкое повышение стоимости рабочей силы капиталовложениями в механизацию производства и увольнением неквалифицированных рабочих». По оценкам, из-за одобренных Национальной администрацией восстановления кодексов, диктовавших минимальный уровень зарплаты, до 500 000 чернокожих рабочих оказались на улице.
Чернокожие работники больше всех проиграли и от принятия Национального закона о трудовых отношениях, который в свое время превозносили как «Великую хартию» принудительной юнионизации. «Закон Вагнера привел к вздуванию зарплат и трудовых стандартов выше рыночного уровня, - поясняет Бернстайн, - по сути, устанавливая минимальный уровень оплаты труда. Это оказало крайне негативное воздействие на занятость неквалифицированных афроамериканцев».
Кроме того, многие чернокожие фермеры оказались без средств к существованию, когда принадлежащие им земли были затоплены при строительстве гидроэлектростанций, осуществлявшемся Администрацией долины Теннеси (Tennessee Valley Authority, TWA). По словам экономиста Джона Мура (Moore), сооружение под руководством TWA плотин для ГЭС привело «к полному затоплению земель общей площадью в 730 000 акров... примерно равной территории штата Род-Айленд». Для производства этих работ 15 654 человека были принудительно переселены. Фермерам-собственникам выплачивалась денежная компенсация за утраченное имущество, однако тысячи чернокожих крестьян-арендаторов не получили ни гроша.
В рамках Закона об адаптации сельского хозяйства сокращались посевные площади, и владельцы крупных хозяйств получили за это миллионы долларов компенсационных выплат, однако эта система не распространялась на 600 000 чернокожих издольщиков. Прайс В. Фишбек (Fishback), Уильям К. Хорренс (Horrance) и Шон Кантор (Kantor) - авторы опубликованного в 2001 году исследования, проведенного по заказу Национального бюро экономических исследований, - отмечают: «Имущественное неравенство усугублял тот факт, что доходы землевладельцев увеличились, а заработки куда более многочисленных арендаторов, издольщиков и батраков - упали».
А как же со всеми этими программами социальной поддержки, осуществлявшимися в рамках «нового курса»? Основная часть ассигнованных на эти цели средств не поступала на Юг - в самые бедные регионы страны. По оценке историка Леонарда Аррингтона (Arrington), житель американского Запада в среднем получал на 60% больше средств, выделявшихся в рамках «нового курса», чем среднестатистический южанин. Историк Дон Ридинг (Reading) выяснил, что в штаты с более высокой долей чернокожего населения, фермеров-арендаторов и с более низкими среднедушевыми доходами этих средств поступало меньше.
Гэвин Райт (Wright), специалист по экономической истории из Стэнфордского университета, приходит к выводу, что тем южным штатам, где Рузвельт на выборах 1932 года получил подавляющее большинство голосов (более 67%), финансирование на социальные нужды направлялось в меньшем объеме - вероятно он был уверен, что и на следующих выборах получит там поддержку. Больше средств выделялось штатам на Западе, где на выборах президент получил меньше 60% голосов - это делалось для того, чтобы обеспечить ему победу в 1936 году.
Уоррен Гардинг боролся с депрессией куда успешнее Рузвельта
Великая депрессия не была неизбежной. В конце концов, в 1920 году страна тоже прошла через сильный спад, но он продлился лишь около года. Тогда президентом был Уоррен Дж. Гардинг (Harding), и ему удалось справиться с задачей, которая Рузвельту оказалась не по зубам. Получается, что лозунг Гардинга «меньше государства, больше бизнеса» оказался куда более эффективной установкой, чем провальный рузвельтовский «новый курс». Интересам всех американцев - и особенно бедных - куда больше отвечает незыблемость частной собственности, стабильность национальной валюты, открытость рынков, беспрепятственность трансакций, отсутствие высокого налогового бремени и государственного регулирования и предсказуемость политики властей, позволяющая принимать инвестиционные решения.
Впервые: Powell J. How FDR Prolonged the Great Depression // Cato Policy Report. 2003. July–August.
