Гленн Гринвольд Декриминализация наркотиков в Португалии

Результат: сокращение связанной с наркотиками смертности и заболеваемости и увеличение спроса на лечение от наркотической зависимости.

Краткое содержание

С 1 июля 2001 года на всей территории Португалии действует закон о декриминализации всех видов наркотических средств, включая кокаин и героин. Согласно новому законодательству, произошла «декриминализация», а не «легализация» наркотических средств. Таким образом, по закону хранение наркотиков в целях личного употребления и само употребление наркотиков по-прежнему запрещены, но нарушения этих запретов считаются исключительно административными и выведены из сферы уголовного права. Контрабанда наркотиков продолжает считаться уголовным преступлением.

Хотя другие государства Европейского союза разработали различные формы фактической декриминализации — когда употребление веществ, признанных менее серьезными (например, марихуаны) лишь в редких случаях ведет к уголовному преследованию — Португалия остается единственным государством-членом ЕС, где принят закон, четко провозглашающий наркотики «декриминализованными». Поскольку с начала действия португальской системы декриминализации прошло более семи лет, имеются обширные данные, позволяющие оценить ее эффект.

Примечательно, что с 2001 года декриминализация пользуется в Португалии все большей популярностью. Если не считать ряда крайне правых политиков, то за отмену закона 2001 года выступают очень немногие политические движения страны. Несмотря на то, что многие ощущают, что для повышения эффективности португальской декриминализации необходимо провести бюрократические изменения, вопрос об обратной криминализации наркотиков, по сути, не стоит. Более того, ситуация не стала развиваться ни по одному из кошмарных сценариев, которыми стращали противники декриминализации до принятия закона, — от резкого роста употребления наркотиков среди молодежи до превращения Лиссабона в пристанище для «наркотуристов».

Политический консенсус в пользу декриминализации неудивителен в свете релевантных эмпирических данных. Эти данные указывают на то, что декриминализация не вызвала роста употребления наркотиков в Португалии, уровень которого по многим критериям принадлежит к числу самых низких в ЕС, в особенности по сравнению с государствами со строгими режимами криминализации. Уровень употребления после декриминализации остался примерно таким же или даже несколько снизился по сравнению с другими государствами ЕС, но уровень патологий, связанных с наркотиками, — таких, как заболевания, передающиеся половым путем, и смертельные случаи в результате употребления наркотиков — резко снизился. Эксперты в области политики по контролю за оборотом наркотиков приписывают эти позитивные тенденции расширившимся возможностям португальского правительства по предложению гражданам программ лечения, что стало возможным — по разным причинам — благодаря декриминализации.

В настоящем докладе оценивается португальская политика по контролю за оборотом наркотиков в контексте подхода ЕС к наркотическим средствам.

Кроме того, в докладе отражены данные, касающиеся тенденций в сфере оборота наркотиков в Португалии до и после декриминализации. Последствия декриминализации в Португалии изучаются как сами по себе, так и в сравнении с другими государствами, где наркотики принадлежат к сфере уголовного права, особенно с государствами — членами ЕС. Эти данные показывают следующее: с какой бы стороны мы ни оценивали ситуацию, португальское законодательство о декриминализации имело огромный успех. Этот успех преподает нам самоочевидные уроки, которые должны дать направление дебатам о политике по контролю за оборотом наркотиков во всем мире.

Введение

Различные страны мира осуществляют политику надзора над оборотом наркотиков радикально различными способами. В коммунистическом Китае и многих мусульманских странах наркоторговцы, а в некоторых случаях — даже признанные виновными в хранении наркотиков — получают драконовские тюремные сроки и даже смертные приговоры. На другом конце политического спектра принято помещать Нидерланды, страну, которая давно воспринимается как лидер в сфере либерализации наркотиков и, по крайней мере в Амстердаме, давно поддерживает культуру терпимости к наркотикам, хотя их легализации там никогда не происходило. Конечно, большинство стран попадает в ту или иную промежуточную категорию. В 1980-е годы глобальной политической тенденцией было ужесточение подходов к криминализации, даже на уровне употребления. Однако в последние годы государственные чиновники, ответственные за выработку политики по контролю за оборотом наркотиков, стремятся формулировать политические рекомендации, основываясь исключительно на эмпирических данных, и появляются признаки того, что страны всех регионов мира кардинально меняют свой курс^[1]. В настоящей работе рассматривается один из таких случаев в Европе — радикальная политика декриминализации, проводимая в Португалии с 2001 года.

Декриминализация, депенализация и легализация

1 июля 2001 года на всей территории Португалии вступил в силу закон о декриминализации всех видов наркотических средств, включая кокаин и героин. После введения закона в действие Португалия стала и по сей день остается единственным государством Европейского союза, которое явно «декриминализовало» употребление наркотиков. В статье 29 этого закона для описания созданных им правовых рамок использовано португальское слово descriminalização — декриминализация. «Декриминализация» касается приобретения, хранения и употребления всех видов наркотических средств в личных целях (то есть, согласно закону, среднего индивидуального количества, достаточного для употребления одним человеком в течение 10 дней).

Даже в рамках декриминализации употребление и хранение наркотиков запрещены (то есть незаконны) и влекут за собой вмешательство правоохранительных органов. Но «декриминализация» означает, что нарушения этих норм полностью выведены из рамок уголовного права и системы уголовной юстиции. Вместо этого, они трактуются как чисто административные, подлежащие рассмотрению в рамках судопроизводства неуголовного характера.

Важно отличать «декриминализацию» — режим, официально введенный в Португалии, — от простой «депенализации», режима, господствующего в ряде стран ЕС, которые не декриминализовали употребление наркотиков. Основным ведомством Европейского союза, отвечающим за координацию данных по политике в сфере контроля за оборотом наркотиков, является Европейский центр по мониторингу наркотических средств и наркомании (EMCDDA), и в 2005 году это ведомство официально сформулировало следующее различие в определениях «декриминализации» и «депенализации»:

«Декриминализация» означает выведение тех или иных действий из сферы уголовного права. Запрет остается нормой, но санкции за употребление (и подготовку к нему) больше не включаются в рамки уголовного права.

[В отличие от нее], «депенализация» означает ослабление меры уголовного наказания, предусмотренной законом. В случае наркотиков и, в особенности, марихуаны депенализация обычно означает отмену наказания, связанного с лишением свободы^[2].

Итак, «декриминализация» означает либо наложение неуголовных санкций (таких, как штрафы или принудительное лечение), либо полное их отсутствие. В рамках «депенализации» употребление наркотиков остается уголовным преступлением, но приобретение и употребление наркотиков больше не карается тюремным заключением, в то время, как сохраняются другие уголовные санкции (такие, как штрафы, постановка на учет полиции, надзор). «Легализация», не осуществленная пока ни в одном государстве ЕС, означает, что закон не предусматривает никаких запретов на производство, продажу, приобретение и употребление наркотиков.

Как показано ниже, в ряде стран ЕС выработаны либо формальные, либо фактические формы депенализации употребления наркотических веществ, в особенности марихуаны. Но за исключением Португалии ни одно государство ЕС явно не объявило о «декриминализации» наркотиков.

Португальский режим декриминализации: как он работает

Португальский закон 2001 года о декриминализации был введен в действие для пересмотра правовых рамок, охватывающих употребление всех видов наркотиков и психотропных веществ, а также то, что Европейский центр по мониторингу наркотических средств и наркомании определяет, как «медицинское и социальное благосостояние потребителей таких веществ без рецепта врача». Положение закона, официально устанавливающее режим декриминализации, изложено в статье 2 (1), где говорится:

Потребление, приобретение и хранение для собственного употребления растений, веществ или препаратов, упоминаемых в предыдущих статьях, представляют собой административное правонарушение (выделено нами).

В предыдущей статье, на которую идет отсылка, упоминаются «наркотики и психотропные вещества», и содержится список всех «растений, веществ или препаратов», ранее бывших криминализованными.

Толкование ключевой фразы — «для собственного употребления» — дается в статье 2 (2). Речь идет о количестве, «не превышающем количества, требуемого для среднего индивидуального употребления в течение 10-дневного периода». Декриминализация не распространяется на «оборот наркотиков», остающийся криминализованным и определяемый, как «владение б ольшим количеством, чем средняя доза на десять дней употребления»^[3].

Различие между типами наркотических веществ (так называемыми тяжелыми и легкими наркотиками) не проводится. Также не имеет значения, является ли употребление публичным или приватным. Теперь в Португалии личное хранение и употребление всех видов наркотиков — независимо от того, где и с какой целью, — декриминализовано. Как уже отмечалось, «декриминализация» не синонимична «легализации». По португальскому закону употребление наркотиков по-прежнему запрещено, но трактуется исключительно как административное правонарушение, а не уголовное преступление.

Таким образом, статья 15 закона, озаглавленная «Наказания», устанавливает административные санкции за нарушения. Вместо криминализации португальский закон учреждает «Комиссии по разубеждению», ответственные исключительно за вынесение решений об административных наказаниях за нарушения, связанные с наркотиками, и наложение санкций (статья 5). Первая часть раздела закона, касающегося наказаний, гласит: « Лица, употребляющие наркотики и не имеющие зависимости, могут быть приговорены к выплате штрафа или неденежному наказанию» (статья 15). В пункте (1) статьи 17, озаглавленной «Прочие наказания», указывается, что «вместо штрафа комиссия может вынести предупреждение».

Теоретически, нарушители могут быть оштрафованы на сумму от 25 евро до минимального размера оплаты труда. Но в законе четко прописано, что такие штрафы являются крайней мерой. В отсутствие свидетельств зависимости или рецидивов нарушений наложение штрафа должно быть отсрочено.

Хотя комиссии по разубеждению не уполномочены назначать принудительное лечение, они могут приостанавливать введение санкций в том случае, когда нарушитель желает пройти лечебный курс. Как правило, делается именно это, хотя на практике есть очень мало способов обеспечить выполнение данного условия, поскольку несоблюдение постановлений комиссии не является нарушением какого-либо закона^[4]. Фактически, статья 11 (2) предписывает комиссиям по разубеждению «временно приостанавливать разбирательство» — то есть не налагать санкций — когда у предполагаемого нарушителя, ранее не совершавшего правонарушений, обнаруживается зависимость, но он «согласен пройти лечение».

В том случае, если установлено, что нарушитель употребляет наркотики, но не имеет зависимости, и прежде за ним не значилось нарушений, статья 11 (1) закона о декриминализации предписывает комиссиям «временно приостанавливать разбирательство», не налагая санкций. Статья 11 (3) наделяет комиссии правом «временного приостановления разбирательства» даже в том случае, если наркоман, ранее уличенный в нарушениях, согласен пройти курс лечения. Альтернативно, в случае наркомана, ранее уличенного в нарушениях, статья 14 дает комиссии право налагать санкции, но немедленно приостанавливать их с началом курса лечения. В том случае, если лечение завершено и пациент более не совершает нарушений, разбирательство будет считаться закрытым по истечении определенного срока.

Теоретически, статья 17 предоставляет комиссиям по разубеждению право применять по отношению к нарушителям, у которых выявлена зависимость, более широкий набор санкций, включая приостановление права заниматься лицензируемой профессиональной деятельностью (работать врачом, юристом, водителем такси), запрет на посещение заведений, связанных с повышенным риском (ночных клубов), запрет на общение с определенными лицами, требование периодической явки в комиссию для доказательства отсутствия зависимости или злоупотреблений, запрет на выезд за рубеж, приостановление выплаты социальных пособий или просто устное предупреждение.

В статье 15 (4) изложены факторы, которые должны учитываться комиссиями при определении того, какие санкции следует налагать (если их следует налагать вообще). Среди этих факторов — серьезность действия, тип употребляемого наркотика, публичность/приватность употребления, сего случайный или постоянный характер. Комиссии имеют полное право определять, в какой степени следует принимать во внимание эти факторы и как они должны влиять на ход рассмотрения дел.

К несовершеннолетним, привлеченным к ответственности за хранение или употребление наркотиков, применяются те же процедуры и, в соответствии со статьей 3, им помогает юридический представитель, уполномоченный принимать решения за несовершеннолетнего. Но предоставление наркотиков несовершеннолетним (или лицам с психическими заболеваниями) по-прежнему запрещено законом, регулирующим оборот наркотиков, считается отягчающим обстоятельством для лиц, уличенных в «незаконном обороте наркотиков и других незаконных действиях», и карается тюремным заключением на срок от 4 до 12 лет.

Декриминализация на практике

Согласно закону 2001 года, в каждом из 18 административных округов Португалии было создано не менее одной комиссии по разубеждению для контроля над административным разбирательством в отношении лиц, признанных виновными в употреблении или хранении наркотиков (в больших округах — как в том, который включает в себя Лиссабон, — создано более одной комиссии). В соответствии со статьей 7 закона о декриминализации каждая комиссия состоит из трех членов: один назначается министерством юстиции, а два других — совместно министром здравоохранения и правительственным координатором политики по контролю за оборотом наркотиков. Член комиссии, назначаемый министерством юстиции, должен быть по специальности юристом, а, по крайней мере, один из двух оставшихся (как правило, оба) — медиком или сотрудником социальных служб (врачом, психологом, социальным работником).

Даже при режиме декриминализации офицеры полиции, зафиксировавшие употребление или хранение наркотиков, обязаны выписать нарушителю уведомление о нарушении, но не имеют права арестовать его. Копия уведомления направляется в комиссию, и начинается административный процесс. Нарушитель, привлеченный к ответственности, является в комиссию в течение 72 часов после получения уведомления. Если комиссия обнаружит убедительные доказательства незаконного оборота наркотиков, то она передаст дело в уголовный суд.

То, какой эффект режим декриминализации возымел на обращение полиции с употребляющими наркотики, пока неясно и является источником определенных дебатов среди португальских экспертов по политике в области оборота наркотиков. Надо сказать, что есть такие офицеры полиции, которые, как правило, не вручают уведомления употребляющим наркотики, считая это бесполезным занятием, поскольку зачастую они не раз встречают на улице употребляющим наркотики привлеченного к ответственности нарушителя. В результате, такие офицеры решают, что вручение уведомления без ареста или угрозы уголовного преследования не имеет смысла.

Однако другие офицеры полиции, сталкиваясь с употреблением наркотиков, сегодня склонны к действиям в большейстепени, чем до декриминализации, поскольку они считают, что предлагаемое таким людям лечение гораздо более эффективно, чем превращение их в преступников (которые даже при режиме криминализации на следующий день, как правило, оказывались вновь на улице, но не имели реальной возможности пройти лечение). В одной работе 2007 года утверждалось:

Правоохранительные органы отнеслись к реформе в основном положительно — в особенности потому, что они восприняли декриминализацию и применение воспитательных мер и лечения как более эффективный ответ употребляющим наркотики лицам, чем прежний законодательный подход. Ключевые информанты сообщили, что правоохранительные органы уделяют все больше внимания профилактической работе с лицами, употребляющими наркотики^[5].

Некоторые португальские чиновники, занимающиеся надзором над оборотом наркотиков, считают, что дихотомическая реакция офицеров полиции связана в основном с возрастными различиями: чем старше офицеры, тем более они склонны считать, что режим декриминализации делает вручение уведомлений пустой тратой времени, в то время, как более молодые офицеры считают административный процесс лучшим из имеющихся средств борьбы с наркоманией. В отсутствие квантифицированных негативных событий — то есть тех случаев, когда офицеры решают не вручать уведомления, считая, что это бесполезно, — неофициальные данные становятся самым надежным источником для оценки поведенческой реакции на декриминализацию.

Ясно одно: с начала действия режима декриминализации в 2001 году число дел, рассматриваемых в рамках административного процесса, медленно и более-менее стабильно повышалось, что свидетельствует (не доказывая этого) о том, что офицеры вручают уведомления с примерно такой же частотой, если не с б ольшим энтузиазмом, как на момент вступления закона в действие (см. рис. 1)^[6].

Рисунок 1. Дела об административных нарушениях и решения

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, отчет за 2006 год: The National Situation Relating to Drugs and Dependency («Ситуация в стране в области наркотиков и наркотической зависимости»).

Примечание: Указывается год, в который произошло административно наказуемое деяние. Информация собрана по данным на 31 марта года, следующего за годом, в который произошло административно наказуемое деяние.

Теоретически, согласно статье 3 закона о декриминализации, как государственным, так и частным врачам разрешено ставить в известность комиссии по разубеждению, если у них есть причины подозревать пациентов в употреблении наркотиков. Однако в действительности такие случаи крайне редки по ряду причин, включая распространенную среди врачей убежденность в том, что подобного рода уведомление нарушает конфиденциальность отношений доктора с пациентом.

Как отмечалось выше, в законе о декриминализации изложены многочисленные критерии, которые должны приниматься во внимание комиссиями по разубеждению при рассмотрении каждого конкретного дела. Статья 10 закона о декриминализации предписывает комиссии выслушать предполагаемого нарушителя и «собрать информацию, необходимую для вынесения суждения, в частности о том, является ли он зависимым, какие он употреблял вещества, об обстоятельствах, в которых он употреблял наркотики на момент вручения уведомления, о месте употребления и его экономическом положении».

То, какие обстоятельства следует принять во внимание и какой вес они будут иметь при вынесении решения, остается в исключительном ведении членов комиссии. Предполагаемый нарушитель имеет право потребовать, чтобы выбранный им терапевт принял участие в процессе и чтобы для определения различных факторов, которые может принять во внимание комиссия, было проведено медицинское обследование.

Португальские и европейские чиновники, знакомые с процессом работы комиссий по разубеждению, подчеркивают, что сверхзадачей этого процесса является отход от «клеймения позором», которое происходит при уголовном разбирательстве. Каждый шаг этого процесса структурирован таким образом, чтобы не допустить акцентирования понятия «вины» или вообще ликвидировать его в контексте употребления наркотиков, а вместо этого подчеркнуть аспекты процесса, связанные со здоровьем и лечением.

Например, предполагаемый нарушитель, желая защитить свое право на частную жизнь, может потребовать, чтобы уведомление о разбирательстве не высылали ему домой. Члены комиссии сознательно избегают любых судейских атрибутов, и слушания специально структурированы таким образом, чтобы не напоминать суд. Члены комиссии одеваются неформально. Предполагаемый нарушитель сидит на одном уровне с членами комиссии — в отличие от залов заседаний судов с возвышениями для судей. Закон обязывает членов комиссии поддерживать полную конфиденциальность всего процесса разбирательства. Постоянно подчеркивается уважение к предполагаемому нарушителю.

Определяя, какие должны быть наложены санкции, и должны ли они быть наложены вообще, комиссия часто принимает во внимание серьезность употребленного наркотика. В качестве возможной санкции за хранение марихуаны EMCDDA предлагает «условное наказание с испытательным сроком»^[7].

В 2005 году комиссии вынесли 3192 решения. Из них 83% предусматривали приостановление разбирательства, 15% — реальные санкции, а 2,5% — полное оправдание ^[8]. Это соотношение остается на постоянном уровне со времени вступления закона в действие^[9]. Решения о санкциях в подавляющем большинстве сводились к требованию о том, чтобы нарушители периодически отмечались в соответствующих учреждениях^[10].

Марихуана продолжает оставаться веществом, за употребление которого вручается наибольшее количество уведомлений лицам, совершившим правонарушения, связанные с наркотиками. Соотношение других веществ остается примерно таким же (см. рис. 2)^[11].

Рисунок 2. Дела об административных нарушениях

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, отчет за 2005 год: The National Situation Relating to Drugs and Dependency, 2006 («Ситуация в стране в области наркотиков и наркотической зависимости»).

До вступления в действие закона о декриминализации его противники утверждали, что предлагаемые изменения законодательства сделают Португалию центром так называемого наркотуризма. Паулу Порташ (Paulo Portas), лидер консервативной Народной партии, заявлял: «В Португалию направятся самолеты, полные студентов, желающих покурить "травки" или принять чего похуже и знающих, что мы не можем посадить их в тюрьму. Мы обещаем солнце, пляжи и наркотики на ваш выбор»^[12]. Такие страхи оказались совершенно необоснованными^[13]. Каждый год после вступления закона в действие примерно 95% лиц, получавших уведомления, оказывались португальцами^[14]. Число граждан других стран ЕС близко к нулю (см. табл. 1)^[15].

Таблица 1. Лица*, привлеченные к административной ответственности, по годам** и гражданству

Год

2001(2-я половина)

2002*

2003*

2004*

2005

ЕвропаЕC Германия

Испания

Франция

Нидерланды

Португалия

Великобритания

Др. страны ЕС

Др. европ. страны

Украина

Другие

Африка

Ангола

Кабо-Верде

Гвинея-Бисау

Мозамбик

Сан-Томе и Принсипи

Другие

Америка

Боливия

Бразилия

Колумбия

Венесуэла

Другие

Азия

Океания

Неизвестно

Всего

2,113 2,104 6

2,057

2,204

4,923 4,910 13

4,831

143

5,123

5,445 5,426 10

5,372

135

5,615

4,844 4,825 16

4,751

114

4,998

5,556 5,533 13

5,461

203

5,824

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, отчет за 2005 год: The National Situation Relating to Drugs and Dependency, 2006. P. 99.

* В целях анализа оправданные и рецидивисты (рецидивисты учитываются только в год совершения первого правонарушения) не учитываются.
** Год, в который произошло административно наказуемое правонарушение.
а Данные на 31 марта года, следующего за годом зафиксированного административно наказуемого правонарушения. С 31 марта 2002 по 31 марта 2003 года комиссиям из судов было передано еще 282 дела о правонарушениях, совершенных в 2001 году; с 31 марта 2003 по 31 марта 2004 года — еще 496 дел о правонарушениях, совершенных в 2002 году; с 31 марта 2004 по 31 марта 2005 года — еще 725 дел о правонарушениях, совершенных в 2003 году, а с 31 марта 2005 по 31 марта 2006 года — еще 770 дел о правонарушениях, совершенных в 2004 году.

Политический климат в Португалии до и после декриминализации

Политическим стимулом к декриминализации послужило представление, согласно которому злоупотребление наркотиками — как само по себе, так и в виде сопровождающих его патологий — становится неконтролируемой социальной проблемой, а главными препятствиями на пути эффективной государственной политики по решению этих проблем являются созданные режимом криминализации барьеры в области лечения и отток ресурсов. Иными словами, шаг в направлении декриминализации был сделан не потому, что злоупотребление наркотиками представлялось несущественной проблемой, а в силу консенсуса относительно того, что эта проблема крайне серьезна, что криминализация усугубляет проблему и что эффективный ответ государства может быть обеспечен лишь путем декриминализации.

На самом деле, декриминализация в Португалии произошла только после проведения Комиссией по выработке национальной стратегии в области борьбы с наркотиками (Comissão para a Estratégia Nacional de Combate à Droga) масштабного исследования. Эта комиссия была создана «в ответ на быстрое увеличение масштаба проблемы наркотиков в 1990-е, связанное с употреблением героина, но не ограничивавшееся им»^[16].

Примечательно, что изменения, внесенные в 2001 году в португальское законодательство, были призваны совершить «радикальную переориентацию на снижение вреда», а «флагманом этих законов является декриминализация употребления и хранения наркотиков в целях употребления»^[17].

В своем докладе 1998 года эта комиссия окончательно рекомендовала декриминализацию в качестве оптимальной стратегии борьбы с нарастающими проблемами злоупотребления и зависимости в Португалии. Комиссия подчеркнула, что целью стратегии декриминализации является снижение уровня употребления наркотиков и злоупотребления ими. Таким образом, как отмечалось в ее докладе, рекомендации были направлены на следующее:

— переориентация на первичную профилактику;

— повышение качества и расширение потенциала систем медицинской помощи наркоманам для обеспечения доступа к лечению всем наркоманам, стремящимся к лечению;

— создание необходимых механизмов, позволяющих компетентным органам принимать такие меры, как добровольное лечение наркоманов в качестве альтернативы тюремному заключению^[18].

Комиссия постановила, что легализация как альтернатива простой декриминализации не является жизнеспособным вариантом в значительной мере в связи с тем, что многочисленные международные договоры «обязывают государства вводить в национальное законодательство» запрет на употребление наркотиков. Декриминализация находилась в рамках этого запрета, поскольку португальское законодательство по-прежнему запрещало употребление, но уже не классифицировало его как уголовное преступление.

После публикации доклада Комиссии в 1999 году Совет министров федерального правительства одобрил его текст практически полностью. В 2000 году совет выработал собственные политические рекомендации, которые соответствовали рекомендациям Комиссии и включали в себя предложение по полномасштабной декриминализации.

Поскольку и комиссия экспертов и правительство в общем и целом выступили за подход по снижению вреда и конкретно за декриминализацию, это предложение встретило сравнительно небольшое политическое сопротивление. Вслед за этим в октябре 2000 года португальский парламент при поддержке президента страны принял закон, в полной мере претворяющий в жизнь рекомендации совета, и с 1 июля 2001 года декриминализация вступила в силу.

Интервью с португальскими чиновниками, работающими в сфере контроля за оборотом наркотиков, подтвердили, что до декриминализации самым значительным препятствием на пути лечения страдающих наркозависимостью был вызванный криминализацией страх наркоманов перед государственными чиновниками. Жуан Кастел-Бранку Гоулан (João Castel-Branco Goulão), руководитель главного португальского ведомства, занимающегося выработкой политики по контролю за оборотом наркотиков, Института наркотиков и наркомании (Instituto da Droga e da Toxicodependência, IDT), подчеркнул, что до декриминализации 2001 года главным вызовом для него был страх наркоманов перед лечением — особенно, предлагаемым государственными ведомствами, — поскольку они боялись, что их арестуют и привлекут к уголовной ответственности. Одним из главных обоснований декриминализации было то, что она должна была разрушить этот барьер, позволив предлагать наркоманам эффективные варианты лечения при том, что те больше не будут бояться уголовного преследования. Более того, декриминализация высвободила ресурсы, которые можно было перенаправить на лечение и другие программы снижения вреда.

Другим обоснованием декриминализации было то, что отказ от «клеймения позором», с которым связано уголовное преследование лиц, употребляющих наркотики, должен был устранить важнейший барьер, стоящий на пути тех, кто хочет вылечиться. Даже в тех странах, где употребление наркотиков, как правило, не карается тюремным заключением, — как в Испании — позор, связанный с тем, что человека судят как преступника, сохраняется. «Португальская политика непосредственно направлена на недопущение общественного осуждения»^[19].

До декриминализации уголовное преследование — и, безусловно, тюремное заключение — тоже было редкостью, но не чем-то неслыханным. Порой применение уголовного процесса в отношении обвиненных исключительно в употреблении наркотиков было почти таким же частым, как и в отношении лиц, обвиненных в наркоторговле (см. рис. 3)^[20]. Таким образом, страх гражданина перед тем, что его объявят наркоманом, был огромен, а позор, с которым связывались такие обвинения, играл существенную роль даже в отсутствие тюремного заключения.

Рисунок 3. Обвиненные, по годам и отношению к наркотикам

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, отчет за 2005 год: The National Situation Relating to Drugs and Dependency («Ситуация в стране в области наркотиков и наркотической зависимости»), 2006.

Действительно, интервью с португальскими чиновниками и экспертами по политике в области надзора над оборотом наркотиков подтверждают, что они поддерживали декриминализацию вовсе не вопреки своей убежденности в том, что она приведет к росту употребления. На самом деле, они поддерживали декриминализацию как лучший вариант минимализации всех проблем, связанных с наркотиками, включая наркоманию:

Никто не ожидает, что декриминализация повысит доступность наркотиков или приведет к росту употребления новых их типов. Однако распространена убежденность в том, что декриминализация усиливает необходимость в профилактических мерах — например, по информированию общественности о том, что декриминализация не оправдывает употребление наркотиков.

...Существует консенсус относительно того, что декриминализация, устраняя общественное осуждение употребляющих наркотики, подтолкнет большее число таких людей к лечению, тем самым повысив потребность в лечении^[21].

Иными словами, в Португалии декриминализация никогда не воспринималась как уступка неизбежности злоупотребления наркотиками. Наоборот, она считалась и продолжает считаться самой эффективной государственной политикой по снижению уровня наркомании и сопутствующих ей проблем. По этой причине в Национальном плане по борьбе с наркотиками и наркоманией на 2005–2012 годы (подготовленном в 2004-м) основное внимание уделяется уже осуществляемым стратегиям профилактики, снижения спроса и наносимого вреда, а также максимализации лечебных ресурсов и доступности лечения для тех, кто к нему стремится.

Институт наркотиков и наркомании остается ведущим португальским ведомством, отвечающим за выработку политики по контролю за оборотом наркотиков. Свою ключевую задачу и главную цель закона о декриминализации он продолжает определять следующим образом:

З акон создает новые ресурсы в контексте снижения спроса путем направления наркоманов на лечение и [охватывает] тех, кто наркоманами не является, но нуждается в специализированном вмешательстве. Мы рассчитываем на то, что данный закон способствует нахождению целостного и конструктивного решения проблемы, поскольку он трактует наркомана как больного человека, который, тем не менее, должен нести ответственность за свои действия, по-прежнему считающиеся в Португалии правонарушением^[22].

«Снижение спроса, безусловно, является центральной задачей IDT», — так формулирует свою миссию институт^[23].

Португалия в контексте Европейского союза

Несмотря на сохранение больших различий в политике стран ЕС по контролю за оборотом наркотиков, в общем и целом в Европейском союзе появилось несколько четко отслеживаемых тенденций, касающихся, прежде всего, того, как закон должен трактовать употребление наркотиков в личных целях. Хотя большинство государств ЕС продолжает видеть в этом проблему уголовного характера, многие страны начинают все активнее выступать за подход, в центре которого находится здоровье людей, и считать употребление наркотиков в личных целях медицинской, а не уголовной проблемой.

Данило Балотта (Danilo Balotta), институциональный координатор EMCDDA, пользуется французским термином «healthification» для описания четкой тенденции возобладавшего в ЕС подхода к политике по контролю за оборотом наркотиков. Так, в отношении марихуаны фактический отход от криминализации является практически единодушным. В отчете EMCDDA за 2007 год это сформулировано следующим образом: «Общей тенденцией в Европе является отказ от передачи в уголовные суды дел о хранении небольших доз марихуаны в пользу подходов, ориентированных на профилактику и лечение»^[24]. В исследовании EMCDDA, озаглавленном «Незаконное употребление наркотиков в ЕС: законодательные подходы» (Illicit Drug Use in the EU: Legislative Approaches, 2005), отмечается:

В государствах — членах ЕС, невзирая на различия в позициях и подходах, можно отметить общую тенденцию к тому, чтобы расценивать незаконное употребление наркотиков (включая подготовительные действия) как относительно «мелкое» правонарушение, к которому неприменимо «наказание в виде лишения свободы»^[25].

Тем не менее, EMCDDA предупреждает, что «б ыло бы ошибкой определять [эти изменения] как тенденцию к "ослаблению" или "смягчению" антинаркотического законодательства в Европе»^[26]. Даже в тех случаях, когда явно акцентируется отказ от тюремного заключения и других уголовных санкций, большинство стран ЕС всего лишь стремится разработать более эффективные и пропорциональные санкции — а не легализовать употребление наркотиков.

Несмотря на то, что в настоящее время криминализация остается господствующим подходом, в последние несколько лет все государства ЕС приняли общие принципы выработки политики по контролю за оборотом наркотиков. EMCDDA описывает этот консенсус аббревиатурой «ГБФ» — глобальный, сбалансированный, основанный на фактах подход к политике по контролю за оборотом наркотиков. В этой формулировке «глобальный» означает признание того, что все аспекты политики по контролю за оборотом наркотиков — профилактика и борьба с наркоторговлей — требуют международных усилий. «Баланс» требует как чувства пропорции, так и примерно одинакового внимания к снижению предложения и спроса. Подход, основанный на «фактах», означает, что все политические суждения должны опираться на эмпирические данные и исключать моральные и идеологические соображения.

Эта тенденция очевидна не только в постепенном фактическом отходе от криминализации малых объемов марихуаны, но и во все большем принятии на вооружение в разных странах ЕС еще более неоднозначной политики «снижения вреда». Как отмечается в отчете EMCDDA за 2007 год, исторически тема снижения вреда была более противоречивой. Это начинает меняться, и в настоящее время снижение вреда как часть широкого пакета мер по снижению спроса, похоже, становится более явной частью европейского подхода. Это очевидно благодаря тому фактеу, что и лечение с помощью опиодов-заместителей, и программы обмена игл и шприцев имеют место практически во всех государствах-членах ЕС...^[27]

За 10 лет доступность мер по снижению вреда — таких, как лечение с помощью опиодов-заместителей, выросла в странах ЕС в 10 раз^[28].

Как отмечалось выше, фактическая декриминализация произошла и в других странах ЕС, однако они официально не объявили употребление наркотиков «декриминализованным». Например, в Испании «лицо, употребляющее наркотики, предстанет перед уголовным судом, но никогда не будет посажено за это в тюрьму»^[29]. Более того, в испанском законодательстве о надзоре над оборотом наркотиков существует двусмысленность, поскольку публичное употребление наркотиков запрещено, а частное — нет. Органы законодательной власти сохраняют эту двусмысленность.

Фактическая декриминализация в иных формах произошла в Германии, один из судов которой постановил, что правомерность тюремного заключения за хранение малого количества наркотических средств сомнительна с конституционной точки зрения, и в Люксембурге, где единственным наказанием за употребление марихуаны является штраф. Тем не менее Португалия остается единственным государством ЕС, осуществившим явную декриминализацию, а в ЕС продолжает господствовать криминализационный подход к большинству правонарушений, связанных с наркотиками.

Последствия декриминализации в Португалии

С тех пор, как Португалия осуществила в 2001 году свою схему декриминализации, употребление наркотиков во многих категориях фактически снизилось, если брать абсолютные величины, а в других категориях повысилось незначительно или умеренно. Не произошло ни одного из тех ужасных событий, которые предсказывали противники декриминализации в Португадлии и которыми обычно стращают противники декриминализации во всем мире. Во многих случаях имело место прямо противоположное, поскольку при режиме декриминализации употребление наркотиков по многим важным категориям снизилось, а связанные с наркотиками социальные пороки оказались гораздо более контролируемыми.

Реальные последствия декриминализации в Португалии можно понять, лишь сравнив тамошнюю ситуацию с другими государствами ЕС и мира (такими, как Соединенные Штаты, Канада и Австралия), в которых продолжается криминализация наркотиков даже для личного употребления. И практически по каждой сколько-нибудь значимой категории Португалия показывает лучшие результаты, чем огромное большинство других стран, в которых продолжает действовать режим криминализации.

Результаты, измеряемые в абсолютных цифрах

Интенсивность употребления

После декриминализации коэффициенты распространенности наркотиков (учитывающие и однократное их употребление) (lifetime prevalence rates) в Португалии снизились применительно к различным возрастным группам. Среди учеников 7–9-х классов (13–15 лет) коэффициент распространенности снизился с 14,1% в 2001 году до 10,6% в 2006-м^[30]. Среди учеников 10–12-х классов (16–18 лет) — с 27,6% до 21,6% (еще в 1995-м он составлял лишь 14,1%)^[31]. Для этих же групп коэффициенты распространенности психоактивных веществ также понизились после декриминализации^[32].

Фактически после декриминализации коэффициенты распространенности для представителей этих двух важнейших групп молодежи (13–15 и 16–18 лет) снизились практически по всем веществам (см. рис. 4 и 5)^[33].

Рисунок 4. Общенациональное исследование в школьной среде, 2001 и 2006, 3-й цикл (7–9-й классы), Португалия, коэффициент распространенности

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, проект доклада за 2007 год, слайд 13.

В некоторых группах более старшего возраста (от 19 до 24 лет) произошло легкое или умеренное повышение уровня употребления наркотиков, в основном с 2001 по 2006 год, включая небольшой рост употребления психоактивных веществ в группе от 15 до 24 лет^[34] и более существенное повышение употребления незаконных веществ в той же возрастной группе в целом^[35]. В группах граждан более старшего возраста повышение общего коэффициента распространенности наркотиков варьировало от небольшого до умеренного. Такое повышение коэффициента в масштабе всего населения практически неизбежно в любой стране, независимо от проводимой политики по контролю за оборотом наркотиков и даже наличия реального роста уровня употребления наркотических средств. Причины объясняет эксперт IDT Гоулан:

Это ожидаемый результат — ведь даже в отсутствие роста употребления наркотиков имеет место эффект смены поколений (в каждом исследовании на место более старших участников, никогда не пробовавших наркотики, приходят более молодые, значительный процент которых уже имел такой опыт)^[36].

Рисунок 5. Общенациональное исследование в школьной среде, 2001 и 2006, старшие классы (10–12-й), Португалия, коэффициент распространенности

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, проект доклада за 2007 год, слайд 14.

Если речь идет об оценке долгосрочных последствий политики по контролю за оборотом наркотиков, то португальские специалисты по наркотикам, как и специалисты из большинства стран мира, считают самыми важными группы подростков и лиц, недавно вышедших из подросткового возраста (от 15 до 24 лет). Во всем мире разработчики политики по контролю за оборотом наркотиков считают поведение этих молодых групп в наибольшей степени поддающимся влиянию, а тенденции, появляющиеся в эти годы, — самыми громкими провозвестниками долгосрочных поведенческих перемен. Ллойд Джонстон (Lloyd Johnston) из Университета Мичигана, главный автор исследования 2003 года, в котором были продемонстрированы некоторые тенденции к росту употребления наркотиков среди американской молодежи, сформулировал это таким образом:

Проведенное в 2008 году исследование употребления наркотиков в 17 странах на пяти континентах также показало, что последние годы подросткового возраста играют ключевую роль в определении характера употребления наркотиков на протяжении всей жизни:

Поэтому, как можно ожидать, португальские чиновники подчеркивают поразительные тенденции, отмечаемые в этих более молодых группах после вступления в действие закона о декриминализации. Коэффициенты распространенности для возрастной группы от 15 до 24 лет повысились крайне незначительно, в то время, как для критически важной возрастной группы от 15 до 19 лет — критически важной потому, что существенное число молодых граждан начинает употреблять наркотики именно в эти годы — после декриминализации коэффициенты снизились (см. рис. 6)^[37].

Восьмиклассники становятся провозвестниками перемен, наблюдаемых в более старших классах, поэтому тот факт, что среди них больше не отмечается снижение уровня употребления ряда видов наркотических средств, может означать, что снижение, наблюдаемое в настоящее время в более старших классах, вскоре закончится^[38].

В большинстве стран период риска начала употребления приходится в первую очередь на средний и поздний подростковый возраст; в отношении незаконных наркотиков по сравнению с законными данный период начинается несколько позже и имеет б ольшую продолжительность^[39].

Рисунок 6. Португалия, 2001 и 2007, население в целом (от 15 до 24 лет), коэффициент распространенности (любые незаконные наркотики)

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, проект доклада за 2007 год, слайд 8.

Пожалуй, наиболее поразительно следующее: в период с 1999 по 2005 год коэффициент распространенности для возрастной группы от 16 до 18 лет несколько вырос по марихуане (с 9,4% до 15,1%) и наркотическим веществам вообще (с 12,3% до 17,7%), но по героину, веществу, которое считается португальскими чиновниками по контролю за оборотом наркотиков безусловным лидером по своей социальной деструктивности, коэффициент распространенности несколько снизился (с 2,5% до 1,8%)^[40]:

На момент введения режима декриминализации проблема наркотиков в Португалии была значительной в силу высокого уровня употребления наркотиков и cвязанных с ним последствий. Главном образом это было связано с употреблением героина, а одной из важнейших конкретных проблем являлось внутривенное употребление наркотиков, с которым связаны риски заражения ВИЧ/СПИД и вирусным гепатитом^[41].

Этому снижению, отмеченному в Португалии после декриминализации, в 1990-е годы предшествовал значительный рост проблем, связанных с наркотиками. Все 1990-е годы число арестов за правонарушения, связанные с наркотиками вообще и употреблением героина в частности, стабильно росло^[42]. К 1998 году более 60% арестов за правонарушения, связанные с наркотиками, производилось за хранение, а не за продажу или хранение с целью продажи. Также значительно выросло и количество наркотиков, конфискованных за это десятилетие^[43].

В 1990-е годы, то есть до декриминализации, коэффициенты распространенности в почти по каждой категории наркотиков и по общему уровню употребления наркотиков были выше, чем после 2001 года^[44]. Более того, с 2001 года также стабильно снижался объем незаконного оборота наркотиков, измеряемый числом осужденных за данное правонарушение (см. рис. 7)^[45].

Рисунок 7. Осужденные, по годам и статусу, связанному с наркотиками

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, отчет за 2006 год: The National Situation Relating to Drugs and Dependency, 2007 («Ситуация в стране в области наркотиков и наркотической зависимости»).

а) С вступлением в силу 1 июля 2001 года Закона № 30/2000 от 29 ноября употребление незаконных видов наркотических средств было декриминализовано и стало считаться административным правонарушением. Однако выращивание наркотиков согласно статье 40 Указа № 15/93 от 22 января продолжает считаться уголовным преступлением.

Явления, сопутствующие наркомании

Как прогнозировалось еще при введении режима декриминализации (и что считалось одной из ее позитивных сторон), произошло существенное улучшение программ лечения — в плане как объемов финансирования, так и готовности населения пользоваться ими^[46]. Это, в свою очередь, увеличило возможности правительственных чиновников всех уровней по предоставлению населению лечебных услуг:

Число людей, проходящих заместительную терапию, резко возросло: с 6040 в 1999 году до 14 877 в 2003-м, то есть на 147%... Также повысилось число детоксификационных отделений, терапевтических сообществ и домов реабилитации... Государственная политика привела непосредственно к увеличению масштаба лечебных и профилактических мер в Португалии^[47].

Хотя сторонники криминализации порой представляют увеличение желающих пройти лечение как свидетельство углубления проблем, связанных с наркотиками, факты говорят о том, что справедливо, скорее, обратное. Если выбирать между (а) наркоманами, которые боятся идти лечиться, опасаясь уголовного наказания, и (б) наркоманами, которые свободно идут лечиться при режиме декриминализации, то очевидно, что второй вариант предпочтительнее, поскольку чем больше людей проходит терапию, тем меньше становится наркозависимых, и — что не менее важно — появляются новые возможности по преодолению проблем, связанных с наркотиками. Именно по этой причине в связи с увеличением числа желающих пройти лечение в условиях декриминализации, объем проблем, связанных с наркотиками, существенно снизился.

Согласно докладу Института наркотиков и наркомании португальского министерства здравоохранения, опубликованному в 2006 году, «имеющиеся данные продолжают свидетельствовать об эффективности мер по лечению и снижению вреда»^[48]. Более того, продолжает снижаться процент употребляющих наркотики среди вновь зарегистрированных ВИЧ-инфицированных лиц^[49]. С 2004 года общий уровень инфицирования ВИЧ остается стабильным, что является позитивной тенденцией.

Как отмечается в докладе 2006 года, это может быть связано с реализацией мер по снижению вреда, которые, возможно, ведут к меньшему распространению внутривенного употребления наркотиков.... или распространению внутривенного употребления наркотиков в лучших санитарных условиях, о чем говорит число шприцев, обмененных в рамках Национальной программы «Скажи "нет" использованному шприцу»^[50].

Самое главное, что после 2001 года число вновь зарегистрированных случаев ВИЧ и СПИД среди наркоманов существенно снижалось каждый год (см. рис. 8)^[51].

Рисунок 8. Уведомления о случаях ВИЧ / СПИД: лица, употребляющие и не употребляющие наркотики, по году диагноза

* Инфицирование СПИДом было внесено в список заболеваний, подлежащих обязательному декларированию

В то же самое время процент лиц, у которых был диагностирован ВИЧ, и проходящих лечение от СПИДа стабильно снижался (см. рис. 9) ^52].

Рисунок 9. Уведомления о случаях ВИЧ / СПИД, процент лиц, употребляющих и не употребляющих наркотики, по году диагноза

* Инфицирование СПИДом было внесено в список заболеваний, подлежащих обязательному декларированию

Вероятно, по этим же самым причинам начиная с 2000 года отмечается умеренное снижение уровня инфицирования гепатитом В и С в масштабах страны^[53], что связывается аналитиками с расширением программ лечения, достигнутым благодаря декриминализации:

У Португалии с ее сравнительно высоким уровнем внутривенного употребления героина была серьезная проблема в области передачи ВИЧ и других вирусов, переносимых с кровью. Например, в 1999 году в Португалии был самый высокий в Европейском союзе уровень заболеваемости ВИЧ среди лиц, употребляющих наркотики при помощи инъекции... Преодоление этой проблемы является важнейшей задачей, а важной частью мер, принимаемых в Португалии, стали лечение с помощью опиатов-заместителей и обмен шприцев. В 1999–2003 годах число уведомлений об инфицировании ВИЧ, связанном с наркотиками, снизилось на 17%... Также произошло снижение числа отслеживаемых случаев заболевания гепатитом В и С— несмотря на увеличение числа лиц, проходящих терапию^[54].

Помимо уровня заболеваемости, снизилось и число летальных исходов, связанных с наркотиками. Хотя число токсикологических исследований, проводимых в рамках вскрытия, значительно повышалось каждый год начиная с 2002 года, число положительных результатов было гораздо ниже уровней 2000 и 2001 годов (см. рис. 10)^[55].

Рисунок 10. Токсикологические исследования и положительные результаты, по годам

Например, в 2001 году положительными были результаты 280 (из 1259 проведенных) токсикологических исследований. В 2006 году число положительных результатов составляло всего 216 (на 2308 проведенных исследований).

В абсолютных цифрах в 2002–2006 годах число смертельных случаев, связанных с употреблением наркотиков, по каждому из запрещенных веществ либо существенно снизилось, либо оставалось неизменным по сравнению с 2001 годом. Например, в 2000 году число смертей от употребления опиатов (включая героин) составляло 281. После декриминализации это число стабильно снижалось — до 133 в 2006-м (см. рис. 11)^[56].

Рисунок 11. Смертельные случаи*, по годам, по видам наркотических веществ

* Смертельные случаи при положительных результатах токсикологического исследования, проведенного в Национальном институте судебной медицины.

(а) Включая героин, морфин и кодеин

(b) Включая амфитамины, метамфитамины, MDA и MDMA.

Как и в случае с уровнем употребления наркотиков, этому снижению, отмеченному после декриминализации наркотических веществ, в 1990-е годы в Португалии предшествовало значительное увеличение масштаба проблем, связанных с наркотиками. До введения режима декриминализации число смертельных случаев, связанных с употреблением наркотиков, повышалось ежегодно, увеличившись в 1989–1999 годах почти в десять раз и достигнув к 1999 году почти 400 (см. рис. 12 и 13)^[57].

Рисунок 12. Число смертельных случаев, 1987–1999

Источник: Loo M. van het, Beuseko I. van, Kahan J.P. Decriminalization of Drug Use in Portugal: The Development of a Policy // Annals of the American Academy of Political and Social Science. № 582: Cross-National Drug Policy (July 2002). P. 53.

Рисунок 13. Смертельные случаи*, по годам

Общее число смертельных случаев, связанных с употреблением наркотиков, после декриминализации фактически снизилось — с почти 400 в 1999 году до 290 в 2006-м.

До декриминализации, как и в случае со смертельными случаями, связанными с употреблением наркотиков, число случаев заболевания СПИД, связанных с употреблением наркотиков, росло в 1990-е годы угрожающими темпами ^[58], а коэффициент распространенности ВИЧ и гепатита был гораздо выше^[59]. Таким образом, даже те связанные с употреблением наркотиков категории, где после декриминализации ситуация в абсолютных цифрах ухудшилась, выглядят совсем неплохо по сравнению с тенденциями 1990-х, то есть до декриминализации.

Хотя образовательные и информационные меры, предпринимавшиеся в 1990-е годы, начали сдерживать распространение ВИЧ и других заболеваний, передающихся половым путем, еще до декриминализации, эти тенденции, как показано выше, еще более усилились в период после декриминализации. Исследователи, проведшие многочисленные интервью с европейскими и, в частности, португальскими чиновниками, ответственными за выработку политики по контролю за оборотом наркотиков, обнаружили единодушную поддержку мнения, согласно которому эти позитивные тенденции были связаны с декриминализацией, а в особенности с тем, что Португалия сумела предоставить населению более масштабные и эффективные лечебные и образовательные программы:

Все опрошенные согласились с тем, что декриминализация оказалась благотворна для лиц, употребляющих наркотики, — главным образом потому, что она создала возможность вмешательства в эти проблемы на более раннем этапе и расширила набор их терапевтических и целевых решений. Благодаря эффективной системе выявления наркоманов и направления их на лечение [комиссии по разубеждению] возможности по преодолению первопричин и вреда, вызываемого употреблением наркотиков, заметно увеличились^[60].

Декриминализация в контексте общеевропейских тенденций

Последствия португальской декриминализации следует оценивать не только сравнивая тенденции в Португалии до и после декриминализации, но и в контексте общеевропейских тенденций в тот же самый период. Однако проведение такого сравнения связано с одной серьезной трудностью. Хотя EMCDDA поручено управлять сбором единообразной статистических данных по государствам ЕС, в связи с отсутствием у него полномочий по принуждению и незначительными ресурсами многих государств ЕС эта статистика не отличается единообразием. Многие государства ЕС — в особенности, небогатые — часто на долгие годы затягивают проведение исследований в сфере оборота наркотических средств, и даже те государства, которые поставляют информацию более регулярно, зачастую пользуются методиками подсчета, несколько отличными от тех, которые использовались в более ранних исследованиях и используются в других государствах ЕС.

Однако, несмотря на эти трудности, провести некоторые важные сравнения все-таки представляется возможным. Редко бывает так, чтобы статистика по наркотикам радикально изменилась в течение года. Поэтому сравнения между государствами ЕС, пользующимися такими критериями, как коэффициент распространенности наркотиков и уровень связанных с ними социальных проблем, могут быть полезными, даже если данные берутся за разные годы или относятся к группам населения, определяемым по-разному. Сравнения с несколько отличной статистикой лишены математической точности, но, тем не менее, имеют немалую аналитическую пользу.

По данным отчета EMCDDA за 2007 год («The State of the Drug Problem in Europe»), «в целом употребление наркотиков остается на исторически высоком уровне, но стабилизировалось в большинстве областей, а в некоторых областях даже есть признаки, заслуживающие осторожного оптимизма»^[60]. Эта общеевропейская тенденция к исторически высоким уровням употребления наркотиков может быть отмечена применительно к марихуане и кокаину, наркотикам, имеющим наибольшую распространенность в ЕС (за ними с большим отставанием следуют экстази и амфитамины; уровень употребления в ЕС крэка остается несущественным)^[62]. В масштабах ЕС число правонарушений, связанных с наркотиками, стабильно растет в абсолютном выражении начиная с 2000 года (см. рис. 14)^[63].

Рисунок 14. Индексированные тенденции в докладах о нарушении законодательства об обороте наркотиков в государствах — членах ЕС, 2000–2005

Источник: Европейский центр по мониторингу наркотических средств и наркомании, доклад The State of the Drug Problem in Europe, 2007.

В случае употребления марихуаны «нынешние уровни по историческим стандартам очень высоки» («хотя лишь сравнительно небольшая часть лиц, употребляющих марихуану, употребляют наркотик регулярно и интенсивно»)^[64]. В случае кокаина: по оценкам, в 2007 году его употребляли 4,5 миллиона европейцев по сравнению с 3,5 миллионами годом ранее^[65]. При любых критериях измерения очевидна «тенденция роста» употребления кокаина в масштабах ЕС^[66].

В контексте этих общеевропейских тенденций примечателен невысокий уровень употребления наркотиков в Португалии после декриминализации. Действительно, как отмечалось в докладе 2006 года о португальской политике по контролю за оборотом наркотиков, через пять лет после декриминализации «распространение наркотиков в Португалии, как среди всех слоев населения, так и среди учащихся ниже средних для ЕС уровней»^[67].

В 2001–2005 годах в Португалии был зафиксирован самый низкий для ЕС в абсолютном выражении коэффициент распространенности (учитывающий и однократное употребление) марихуаны — самого популярного наркотика в ЕС — в возрастной группе от 15 до 64 лет. Действительно, в большинстве государств ЕС уровень употребления этого наркотика вдвое и втрое выше, чем в Португалии после декриминализации (см. рис. 15 и 16)^[68].

Рисунок 15. Распространенность марихуаны, ЕС, 2001–2005, все слои населения (от 15 до 64 лет)

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, проект доклада за 2007 год, слайд 9.

Рисунок 16. Исследовательский проект по изучению употребления алкоголя и других наркотических веществ в европейских школах

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, «Os Adolescentes e a Droga», 2003.

Точно так же, в тот же самый период и для той же возрастной группы лишь в пяти странах ЕС был зафиксирован более низкий коэффициент распространенности кокаина (второго по популярности наркотика в Европе), чем в Португалии. В большинстве государств ЕС уровень употребления кокаина в два, три, четыре раза превышает португальский, причем сюда относятся страны ЕС с самыми суровыми режимами криминализации (см. рис. 17) ^[69].

Рисунок 17. Распространенность кокаина, ЕС, 2001–2005, все слои населения (от 15 до 64 лет)

Источник: Instituto da Droga e da Toxicodependência de Portugal, проект доклада за 2007 год, слайд 10.

* За исключением Шотландии и Северной Ирландии.

Действительно, после проведения декриминализации в Португалии почти для каждого наркотика коэффициенты распространенности — то есть процент взрослых граждан, употреблявших за годы своей жизни тот или иной наркотик, — оказались гораздо ниже, чем в масштабах всей Европы. Если говорить о марихуане, то достаточно сравнить коэффициент распространенности в 2006 году для Португалии (8,2%)^[70] с общеевропейским коэффициентом (25%)^[71]. Более того, португальский коэффициент распространенности в масштабах всей жизни в 8,2% (означающий, что 8,2% граждан Португалии изучаемого возрастного диапазона употребляли марихуану хотя бы раз в жизни) почти эквивалентен коэффициенту распространенности для государств ЕС всего за последний год (7,1%) (а это означает, что за последний год 7,1% граждан ЕС употребляли марихуану)^[72].

Если взять коэффициенты распространенности амфитаминов^[73] и экстази в странах ЕС, то окажется, что по этому показателю Португалия вновь занимает одно из последних мест в Европе (сравните, например, коэффициент распространенности экстази в Португалии [1,6%] с более высокими цифрами в практически каждой стране ЕС)^[74]. Те же самые выводы можно сделать, взглянув на коэффициенты распространенности героина и внутривенного употребления наркотиков в ЕС (сравните коэффициент распространенности героина среди учащихся в Португалии в 2006 году, составивший 2,6%^[75], с гораздо более высокими коэффициентами в других странах ЕС; см. рис. 18)^[76].

Рисунок 18. Оценки распространенности употребления опиатов среди людей в возрасте от 15 до 54 лет, 2001–2005

Источник: Европейский центр по мониторингу наркотических средств и наркомании, доклад The State of the Drug Problem in Europe, 2007 («Состояние проблемы наркотиков в Европе»).

Примечание: символ обозначает точечную оценку; линия обозначает интервал оценочной неопределенности, который может быть либо 95-процентным доверительным интервалом, либо интервалом, основанным на анализе чувствительности. Целевые группы могут несколько отличаться друг от друга в связи с различными методами оценки и источниками данных; поэтому сравнения следует проводить с осторожностью. Если метод не указан, линия представляет интервал между самой низкой и самой высокой границей всех имеющихся оценок. Методы оценки: CR = повторная поимка; ТМ = коэффициент лечения; ТР = усеченное пуассоновское распределение; ММ = коэффициент смертности.

Коэффициент распространенности кокаина для группы студенческого возраста в Португалии составляет 1,6%, в то время, как в масштабах всей Европы он существенно выше — 4%^[77]. Как отмечает EMCDDA в своем докладе за 2007 год, «на основании недавних общенациональных исследований, проведенных в ЕС и Норвегии, можно сделать вывод, что хотя бы один раз в жизни кокаин употребляли более 12 миллионов европейцев, то есть почти 4% взрослого населения»^[78].

Португалия после декриминализации с ее 1,6-процентным коэффициентом распространенности кокаина в этом возрасте вновь занимает одно из последних мест в Европе, в то время как в масштабах ЕС «показатели распространенности варьируют в диапазоне от 0,2 до 7,3%, причем в трех странах эти показатели превышают 5% (Испания, Италия, Великобритания)»^[79]. В том, что касается употребления кокаина, Европа переживает «общий рост»^[80]. Повышение уровня употребления (в возрастной группе от 15 до 34 лет) зафиксировано в большинстве государств ЕС (см. рис. 19)^[81].

Рисунок 19. Коэффициент распространенности кокаина среди людей в возрасте от 15 до 34 лет, любое число употреблений в течение последнего года

а: Англия и Уэльс

b: В Дании данные за 1994 год совпадают с данными по «тяжелым наркотикам».

В общем и целом, употребление наркотиков по каждой категории в государствах Европейского союза остается на более низком уровне, чем вне его, в странах с гораздо более криминализованным подходом государства к употреблению наркотиков:

По оценкам, употребление марихуаны в ЕС остается на гораздо более низком уровне, чем в США, Канаде или Австралии. Что касается стимулирующих средств, то уровни употребления экстази остаются примерно одинаковыми во всем мире, хотя о высоком коэффициенте его распространенности сообщает Австралия, а в случае амфитаминов в Австралии и США распространенность выше, чем в Европе и Канаде. Распространенность употребления кокаина выше в США и Канаде, чем в ЕС и Австралии^[82].

Действительно, как показало исследование, проведенное в 2008 году среди американцев, в Соединенных Штатах самый высокий в мире уровень незаконного употребления кокаина и марихуаны. Эти данные являются результатами исследований, проведенных в 17 странах Северной и Латинской Америки (Колумбия, Мексика, Соединенные Штаты), Европы (Бельгия, Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Испания и Украина), Ближнего Востока и Африки (Израиль, Ливан, Нигерия и ЮАР), Азии (Китай и Япония) и Океании (Новая Зеландия)^[83].

Как сообщал 1 июля 2008 года Science Daily, данные, собранные в 17 странах, показали, что в Соединенных Штатах несмотря на карательную политику в области надзора над оборотом наркотиков отмечен самый высокий уровень незаконного употребления марихуаны и кокаина. Исследование, проведенное Луизой Дегенхардт (Louisa Degenhardt) из Университета Нового Южного Уэльса (Сидней, Австралия) и ее коллегами, основано на Комплексном международном диагностическом интервью (CIDI) Всемирной организации здравоохранения и было опубликовано на этой неделе в Plos Medicine.

Авторы установили, что в Соединенных Штатах 16,2% населения за годы своей жизни употребляли кокаин — этот уровень гораздо выше, чем в любой другой стране, охваченной исследованием (на втором месте по уровню распространенности кокаина — Новая Зеландия, где о том, что они употребляли кокаин, сообщили 4,3% опрошенных). Употребление марихуаны наиболее распространено в США (42,4%) и Новой Зеландии (41,9%)^[84].

В Соединенных Штатах коэффициент распространенности кокаина настолько превышал средние показатели, что исследователи отметили, что эта страна «стоит особняком».

По употреблению кокаина Соединенные Штаты стоят особняком: целых 16% респондентов сообщили, что они хотя бы раз в жизни пробовали кокаин. В Колумбии, Мексике, Испании и Новой Зеландии кокаин пробовали 4,0–4,3% населения, на Ближнем Востоке, в Африке и Азии — еще меньше^[85].

Исследование также показало, что «наиболее высоким процент респондентов, хотя бы раз употреблявших марихуану, был в США (42%)»^[86]. Масштаб употребления наркотиков в Соединенных Штатах по сравнению с другими странами проиллюстрирован в таблице 2, показывающей коэффициенты распространенности марихуаны и кокаина в различных странах.

Таблица 2. Употребление алкоголя, табака, марихуаны и кокаина в отдельных странах, 2008

Источник: Degenhardt L. et al. Toward a Global View of Alcohol, Tobacco, Cannabis, and Cocaine Use: Findings from the WHO World Mental Health Surveys // Public Library of Science Medicine. Vol. 5. № 7 (2008). P. 1057.

Аналогичная таблица, в которой показаны коэффициенты распространенности алкоголя, табака и наркотиков среди молодежи каждой страны (группы лиц моложе 15 лет и моложе 21 года), также отражает гораздо более высокие показатели в Соединенных Штатах.

Таблица 3. Употребление алкоголя, табака, марихуаны и кокаина лицами в возрасте до 15 лет и до 21 года в отдельных странах, 2008

Источник: Degenhardt L. et al. Toward a Global View of Alcohol, Tobacco, Cannabis, and Cocaine Use: Findings from the WHO World Mental Health Surveys // Public Library of Science Medicine. Vol. 5. № 7 (2008). P. 1059.

a В данной стране вопрос не задавался.

Это исследование четко показало, что при режиме криминализации суровость законов не ведет к снижению уровня употребления наркотиков, а некоторые данные говорят о том, что справедливо может быть обратное:

В тех странах, где проводится более жесткая политика в отношении незаконного употребления наркотиков, не отмечено более низкого уровня употребления наркотиков, чем в странах с более либеральной политикой. Например, в Нидерландах, стране с гораздо более либеральной политикой, чем США, 1,9% опрошенных сообщили об употреблении кокаина, и 19,8% — об употреблении марихуаны^[87].

Проект настоящего доклада Института Катона был направлен ряду американских чиновников, работающих в сфере надзора над оборотом наркотиков — в штаб-квартире американского Управления по контролю за применением законов о наркотиках (Drug Enforcement Administration), в мадридском представительстве DEA (в обязанности которого входит взаимодействие с португальскими ведомствами по контролю за оборотом наркотиков) и Бюро национальной политики по контролю над оборотом наркотиков (National Drug Control Policy) вместе со списком конкретных вопросов, на которые мы попросили дать ответы. Целью этих вопросов было понять, чем обосновывается подход США к криминализации наркотиков в свете гораздо более высокого уровня их употребления среди американцев — тенденции, которая, по-видимому, усугубляется — на фоне гораздо лучших показателей в Португалии, осуществившей декриминализацию. Несмотря на то, что запрос направлялся неоднократно, ни один из чиновников не ответил на эти вопросы.

По мнению европейских чиновников, работающих в сфере надзора над оборотом наркотиков, Соединенные Штаты проявили очень мало интереса к положительным тенденциям в Португалии и в Европе в целом, явно связанным с либерализацией антинаркотического законодательства и декриминализацией наркотиков. Напротив, последние два десятилетия Соединенные Штаты активно призывают к ужесточению криминализации и, по крайней мере, у европейских чиновников создается такое впечатление, что США заинтересованы исключительно в принудительных действиях, а не в эмпирически обоснованной смене политики, призванной контролировать показатели употребления и снижать вред, причиняемый наркотиками.

Данные по разным странам мира убедительно показывают, что политика, направленная на ужесточение криминализации, не ведет к снижению уровня употребления наркотиков. Более того, отмечается прямо противоположная тенденция. Гигантский и постоянно растущий уровень употребления наркотиков в крайне криминализованных Соединенных Штатах на фоне относительно низких и контролируемых уровней в декриминализованной Португалии служит очень весомым аргументом в пользу смены курса.

Заключение

Ни одно из опасений, озвучивавшихся противниками декриминализации в Португалии, не оправдалось, в то время, как многие преимущества, которые, по мнению разработчиков португальской политики по контролю за оборотом наркотиков, должно было дать создание режима декриминализации, действительно были достигнуты. Хотя употребление наркотиков, зависимость от них и связанные с этим патологии во многих государствах остаются на очень высоком уровне, в Португалии после 2001 года накал этих проблем — практически по каждой релевантной категории — либо сдерживается, либо ощутимо снижается. В ряде ключевых демографических сегментов уровень употребления наркотиков в рамках декриминализации снизился в абсолютном выражении, несмотря на то, что в масштабах ЕС уровень употребления продолжает расти — даже в тех странах, которые проводят самую жесткую политику криминализации хранения и употребления наркотиков.

Освободив своих граждан от страха перед судебным преследованием и тюремным заключением за употребление наркотиков, Португалия смогла более эффективно направлять наркоманов на путь лечения. Ресурсы, предназначавшиеся ранее на судебное преследование и содержание наркоманов в тюрьме, теперь выделяются на программы по лечению наркозависимых. Такое развитие событий, наряду с принятием Португалией подхода, направленного на снижение вреда, позволило резко улучшить ситуацию с преодолением социальных недугов, связанных с наркотиками, включая смертность в результате употребления наркотиков и распространение болезней, связанных с наркотиками. В идеальном случае программы лечения должны были бы быть строго добровольными, но португальская программа безусловно предпочтительнее криминализации.

Португальцы убедились в плюсах декриминализации, и поэтому ни одна политическая сила в Португалии не призывает всерьез к возвращению в рамки криминализации. Чиновники португальского правительства, ответственные за политику по контролю за оборотом наркотиков, почти единодушно считают, что декриминализация позволила создать гораздо более эффективный подход к контролю над проблемой наркомании и связанными с ней социальными проблемами. Поскольку имеющиеся данные демонстрируют их правоту, португальская модель должна быть внимательно изучена высшими должностными лицами всех стран мира.