С начала экономических реформ в Китае в первой половине 1980-х годов городская пенсионная система страны пережила серию преобразований. До реформы эта система действовала только в государственном и городском коллективном секторах и представляла собой прямые выплаты госпредприятий своим сотрудникам. После завершения последнего раунда пенсионной реформы, начавшегося в 1997 году, пенсионные фонды будут созданы на уровне провинций: они должны охватывать всех городских работников, независимо от того, в чьей собственности находятся предприятия, а взносы будут начисляться на индивидуальные счета.
С начала экономических реформ в Китае в первой половине 1980-х годов городская пенсионная система страны пережила серию преобразований. До реформы эта система действовала только в государственном и городском коллективном секторах и представляла собой прямые выплаты госпредприятий своим сотрудникам. После завершения последнего раунда пенсионной реформы, начавшегося в 1997 году, пенсионные фонды будут созданы на уровне провинций: они должны охватывать всех городских работников, независимо от того, в чьей собственности находятся предприятия, а взносы будут начисляться на индивидуальные счета. В настоящей статье мы продемонстрируем, что основным катализатором пенсионной реформы стала реформа госпредприятий (ГП), но в то же время требования этой реформы ограничивают преобразования в пенсионной сфере. В результате пенсионная реформа не создает механизм стимулов для участия работников, а потому пенсионная система страдает от масштабного несоблюдения ее условий и уклонений, что ведет к новому финансовому кризису и высоким административным расходам.
В настоящей работе дается обзор китайской пенсионной реформы и анализ проблем, с которыми сталкивается пенсионная система в ее нынешнем виде. Сначала мы раскроем взаимосвязь между пенсионной реформой и реформой ГП и покажем, что характер пенсионной системы определяется проблемами госпредприятий, связанными в первую очередь с финансовыми затруднениями и низкой мобильностью трудовых ресурсов. Затем мы рассмотрим специфику «пакета» преобразований пенсионной системы, предпринимаемых в последние годы, и разъясним, что, хотя пока что пенсионная реформа успешно создает благоприятные условия для перетекания рабочей силы из «больных» ГП, нынешняя система лишена стимулов для участия в ней предприятий и работников. Мы демонстрируем, что при наличии нужных стимулов размер обязательных взносов в пенсионный фонд был бы гораздо меньше, чем в нынешней ситуации.
Государственные предприятия и пенсионные реформы
Реформа китайской пенсионной системы идет параллельно с реформой ГП. В начале экономических преобразований в первой половине 1980-х годов в Китае действовала система соцобеспечения на уровне предприятий: все пенсионеры получали деньги непосредственно от предприятия, на котором они работали. До начала реформ эта схема работала эффективно, поскольку мобильность рабочей силы была крайне низкой, а государство фактически руководило всеми предприятиями. Когда в рамках реформы предприятиям была предоставлена большая финансовая самостоятельность, усилилась и их ответственность за собственные доходы или убытки; в результате неравенство между различными фирмами в плане социальных обязательств начала воздействовать на рентабельность их деятельности, а также благосостояние работников и пенсионеров. В середине 1980-х правительство призвало предприятия создавать совместные пенсионные фонды на муниципальном уровне.
С тех пор конкуренция на рынке сбыта усилилась. ГП все чаще сталкивались с соперниками в лице негосударственных предприятий, особенно сельских. Из-за больших различий в уровне доходов между городом и деревней сельские предприятия обладали важным преимуществом в виде низких издержек. В результате монопольные позиции ГП были быстро подорваны, и у многих из них возникли финансовые затруднения. Госпредприятиям, однако, было очень трудно сокращать количество работников из-за их чрезвычайно сильного сопротивления. Это сопротивление связано не только с тем, что безработные оказываются лицом к лицу с неопределенными перспективами на рынке труда, но также — и в первую очередь — с перспективой потерять вместе с работой и шансы на получение пенсии и иные социальные льготы. Поскольку смена места работы зачастую означала переход в другую отрасль (с другими пенсионными фондами), она сопровождалась потерей прав на пенсионные выплаты, накопленных за годы труда на прежнем предприятии. Кроме того, предприятия, участвующие в других пенсионных фондах, не желали предоставлять рабочие места работникам старшего возраста, поскольку в рамках системы прямых пенсионных выплат те становились для них чистой обузой.
Таким образом, «нетранспортабельность» пенсионных выплат стала одним из главных препятствий на пути реформы госпредприятий. Не имея возможности избавиться от излишков рабочей силы, правительство вынуждено было вкладывать средства в убыточные ГП, чтобы поддерживать их на плаву. Таким образом, «мобильность» пенсий стала необходимой предпосылкой для реформы госсектора. Введение индивидуальных счетов — один из вариантов решения проблемы, поскольку, если рабочий в возрасте при смене места работы «принесет с собой» пенсионные накопления, новое предприятие будет в большей степени готово его принять. В 1995 году Госсовет сделал большой шаг к отказу от системы прямых выплат в чистом виде, учредив индивидуальные пенсионные счета (State Council 1995). Каждый пенсионный фонд будет включать два компонента: средства предприятия и накопительную часть. Кроме того, правительство предложило постепенно распространить пенсионное покрытие в городах на всех работников, независимо от формы собственности, в которой находятся их предприятия. В то же время оно допустило крайнее структурное разнообразие в системе местных пенсионных фондов, что лишь усугубило ее раздробленность.
После 1995 года произошли два события, вынудившие центральную власть ускорить процесс включения работников негосударственных предприятий в пенсионную систему и унификацию стандартов в этой области. Одним из них стала волна массовых временных увольнений в 1996-1997 годах. Только в 1996 году таким образом было сокращено 8,2 миллиона работников (SSB 1997); за следующий год их число достигло 14,4 миллионов (CCER 2000). Опасаясь потерять пенсии и иное социальное обеспечение, многие из таких работников старались сохранить связь со своими предприятиями (CCER 1999). Среди прочего рабочие беспокоятся, что при переходе в негосударственный сектор они утратят социальные льготы. Распространенность этих опасений подтверждает проведенный в июле 1999 года выборочный опрос рабочих, отправленных в неоплачиваемые отпуска: 83% респондентов тревожила возможность утратить права на пенсию и медицинскую страховку при разрыве связей с предприятием (MOLSS 1999b). Таким образом, правительству необходимо было в короткие сроки создать пенсионную систему в негосударственном секторе, чтобы при переходе туда рабочих с госпредприятий их социальные льготы сохранялись.
Кроме того, в государственной пенсионной системе назревал серьезнейший кризис. В 1993-1998 годах количество работников, участвующих в системе, увеличилось на 15,5%, а количество охваченных ею пенсионеров — на 67,5% (см. табл. 1). «Коэффициент зависимости» всего за пять лет вырос на 10 процентных пунктов, что привело к сокращению избытка средств в пенсионной системе, а в 1998 году — и к появлению дефицита. Во многих районах начались задержки с выплатами пенсий, приводившие к акциям протеста. Более того, немало предприятий, оказавшихся в трудном финансовом положении, — и даже некоторые из тех, что были в состоянии платить, — под разными предлогами не выплачивали пенсии своим бывшим сотрудникам.
С 1997 года целью пенсионных реформ в стране стало решение этих двух проблем за счет придания «мобильности» пенсионным выплатам и улучшения финансового положения пенсионных фондов.
Таблица 1. Коэффициент зависимости для городской пенсионной системы Китая
Работники, охваченные системой, 10 000 человек Пенсионеры, охваченные системой, 10 000 человек Коэффициент зависимости, число пенсионеров на одного работающего 1993 7336 1628 0,22 1994 8494 2079 0,24 1995 8738 2241 0,26 1996 8758 2358 0,27 1997 8671 2533 0,29 1998 8476 2727 0,32 1999 9502 2984 0,31 2000 10 448 3170 0,30 Рост за 1993-1998 годы 15,5% 67,5% 10 процентных пунктов Источник: MOLSS, SSB, Statistical Report of Labour and Social Security (за разные годы). Со статистическими отчетами можно ознакомиться здесь.
Пенсионная реформа: какой из имеющихся вариантов выбрал Китай
Финансовые кризисы пенсионных систем происходят не только в Китае, но их причины — а значит и меры по устранению — различаются. В странах ОЭСР подобные неприятности обусловливаются естественным «старением» населения и ранним возрастом выхода на пенсию; таким образом в ходе реформ внимание там сосредоточивалось на переходе от прямых выплат из имеющихся средств к индивидуальным счетам с авансовым финансированием (Fox, Palmer 2000). В европейских и центральноазиатских странах с переходной экономикой проблема в основном была связана с ослаблением способности государства к сбору доходов для выполнения пенсионных обязательств и перетеканием трудовых ресурсов в «неофициальный» сектор экономики. Поскольку в этих государствах система социального обеспечения уже охватывала подавляющее большинство населения, целью реформ являлось создание пенсионной системы, обеспечивающей стимулы для участия работников (Ibid.). В Китае причина кризиса та же, что и в бывших социалистических странах, но поскольку на стартовом этапе пенсионная система страны охватывала лишь часть граждан, здесь существует еще один вариант: сделать так, чтобы свою долю бремени финансирования пенсий несли остальные компоненты экономики, и сохранять ее де факто как систему прямых выплат. Индивидуальные пенсионные счета служат в первую очередь средством обеспечения мобильности рабочей силы при переходе из ведения одного пенсионного фонда в другой. Китайский подход выразился в двух главных реформах, предпринятых в 1997 году: укрупнении пенсионных фондов и распространении пенсионной системы на частные предприятия.
Укрупнение пенсионных фондов
В 1997 году Госсовет КНР принял постановление «О создании единой базовой пенсионной системы для работников предприятий», предусматривавшее укрупнение пенсионных фондов и придание им единообразного характера (State Council 1997). Пенсионные фонды должны были теперь существовать в масштабе провинций, а размер государственной части пенсионных выплат и взносов стандартизовался по всей стране.
Ожидается, что консолидация пенсионных фондов позволит в кратчайшие сроки ослабить финансовые затруднения некоторых местных фондов. В дореформенный период Китай шел по советскому пути строительства колоссальных предприятий во многих районах и городах, где работала значительная часть местного населения. Когда такое предприятие становится убыточным и не может выплачивать пенсии, весь местный пенсионный фонд оказывается в кризисе. Расширение масштаба фондов до уровня провинции позволит местным фондам, где образовался профицит, субсидировать те, что страдают от дефицита средств, и увеличивает шансы на то, что пенсионеры в неблагополучных в экономическом плане районах будут получать пенсии без задержек.
Кроме того, ожидается, что укрупнение фондов повысит мобильность трудовых ресурсов. Простое введение индивидуальных счетов в местных фондах не гарантирует такую мобильность, поскольку процедура передачи счетов в другой фонд крайне сложна. Отчасти это связано с тем, что в каждом пенсионном фонде существует большая доля прямых взносов предприятий. Принять работника в фонд — значит предоставить ему право на пенсионные выплаты, при том, что до вступления в данный фонд он не платил в него никаких взносов. Проблема отчасти снимается за счет географического укрупнения фондов (до масштаба провинции): тогда, если перемещение работника происходит в рамках одного региона, отпадает необходимость в передаче индивидуального счета.
Новая система должна состоять из трех основных компонентов: фиксированных государственных ассигнований, предназначенных для перераспределения, обязательных четко оговоренных накопительных взносов каждого работника и добровольной дополнительной прибавки к пенсии, устанавливаемой самими фирмами и частными страховыми компании. Первый компонент будет финансироваться за счет налога на зарплату в размере 13%, взимаемого из доходов предприятий до уплаты налога, и гарантировать пенсионеру — при уплате взносов в течение как минимум 15 лет — получение суммы, эквивалентной 20% средней зарплаты[1]. Второй компонент составят поступления от налога на зарплату в размере 11%, который должен выплачиваться как предприятиями, так и самими работниками. Став пенсионером (в среднем возраст работника в этот момент составляет 55 лет, с учетом досрочного ухода на пенсию), человек будет получать ежемесячно сумму, исчисляемую путем деления общего объема средств, имеющихся у него на пенсионном счету, на 120. Этот расчет основан на средней продолжительности жизни в 70 лет и уровне роста зарплат, равного процентной ставке. Если мы предположим, что индивид платит взносы на свой счет в течение 35 лет, получится, что накопительная часть пенсии составит до 38,5% от зарплаты. Таким образом, ожидается, что в совокупности эти два компонента обеспечат людям пенсии в размере 58,5% от зарплаты (MOLSS 1998: 51).
Расширение покрытия
В январе 1999 года Госсовет принял «Временные правила выплаты социальных пособий», призванные ускорить включение негосударственных предприятий, а также работников-мигрантов в пенсионные фонды (State Council 1999). К концу 1997 года в социальных пенсионных программах участвовало только 53,8% городских кооперативов и 32% других предприятий, в то время как уровень участия ГП составлял 93,9 % (MOLSS 1999a: 2, 92). Госсовет также потребовал, чтобы расширение пенсионной системы было завершено к концу июня 1999 года. Число работников, подключенных к пенсионной системе, должно было увеличиться на 26 миллионов (т.е. на 31%) и достичь 110 миллионов (MOLSS 1999a: 5).
Тот факт, что расширение проводилось в такие короткие сроки, свидетельствует о глубине охватившего систему финансового кризиса. Привлечение в состав системы работников частного сектора должно было сразу же облегчить ситуацию, в которой оказались государственные пенсионные программы. Это связано с тем, что работники частных предприятий в среднем моложе по возрасту, а значит, намного меньше и кандидатов в пенсионеры: таким образом, при их вхождении в систему «коэффициент зависимости» немедленно снизится. Кроме того, распространение пенсионного покрытия на негосударственный сектор дает работникам институциональную гарантию того, что пенсионные обещания останутся в силе после их перехода в частный сектор, поэтому у временно сокращенных рабочих появится больше стимулов, чтобы разорвать связи со своим госпредприятием.
Проблемы нарушения и уклонения от обязательств в нынешней пенсионной системе
Главная проблема пенсионной системы в ее нынешнем виде связана с большими масштабами невыполнения обязательств или уклонения от них. Эти действия принимают несколько форм. Для предприятий, уже участвующих в пенсионной системе, наиболее распространенный способ — занижение количества работающих и объема фонда зарплаты в отчетности, чтобы тем самым сократить взносы в пенсионный фонд. По данным Министерства труда и социального обеспечения к концу 1998 года предприятия-участники задолжали системе выплаты общим объемом в 30,2 миллиарда юаней (MOLSS 1999a: 73). К ноябрю 1999 года эта сумма возросла до 38,3 миллиардов юаней (MOLSS et. al 1999), а к июню 2000-го достигла 41,4 миллиарда (MOLSS 2000)[2]. Министерство труда признает: одна из главных причин гигантского дефицита, образовавшегося за последние годы в пенсионной системе, связана с подтасовкой отчетности о количестве работников и их зарплатах (Hu 2001).
Для тех хозяйствующих субъектов, которые традиционно оставались за рамками пенсионной системы (частных фирм и людей, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью), основная форма уклонения — отказ присоединиться к ней. На этих предприятиях работают в среднем довольно молодые люди. Согласно официальным статистическим данным за 1998 год, пенсионные программы охватывали 80,5% работников городских предприятий, находящихся в государственной и коллективной собственности; в то же время охват пенсионеров составлял 98,5% (цифры, по которым делались расчеты, см.: MOLSS and SSB 1999). Уклонение четче всего проявляется в медленных темпах расширения охвата. В соответствии с задачами, поставленными Госсоветом в январе 1999 года, к концу июня того же года в системе должны были участвовать все работники городского делового сектора (MOLSS 1999a: 5). Однако даже к концу 1999 года масштабы участия возросли лишь с 50,4 до 55,6%, и даже к концу 2000 года охват достиг только 63,4% (см. табл. 2). Количество работников, учтенное в расчетах, не включало примерно 50 миллионов рабочих-мигрантов, которых тоже должна была охватить программа пенсионного обеспечения в городах.
Таблица 2. Масштаб охвата городской пенсионной системы
Работников в городах, 10 000 человек 1998 1999 2000 Всего 20 678 21 014 20 274 Государственные и негосударственные учреждения 3877 3930* 3801* Деловой сектор (А) 16 801 17 084* 16 473* Реальное количество участников, 10 000 человек (Б) 8476 9502 10 448 Процент участников (Б/А) (%) 50,4 55,6 63,4 * Прогноз, основанный на допущении, что доля работников в государственных и негосударственных структурах осталась такой же, как в 1998 году.
Источники: SSB 1999: 229, 337; табл. 1 (см. выше); MOLSS and SSB 2001; SSB 2001: 118.
Нарушения и уклонение имели место даже несмотря на применение к предприятиям мер принудительного характера. Совместный циркуляр Минтруда и соцобеспечения, Госкомиссии по народному хозяйству и торговле и Министерства финансов, изданный в ноябре 1999 года, предписывал осуществлять жесткий надзор за предприятиями, имевшими большую задолженность перед пенсионной системой, и заставлять их подписывать соглашения о графике платежей (MOLSS et. al 1999). Однако эти меры не дали эффективного результата. В ноябре 2000 года Министерство труда вместе с рядом других государственных ведомств организовало в Пекине двухдневную «воспитательную» сессию для руководителей 234 крупных предприятий, не выполняющих своих пенсионных обязательств, и широко оповестили об этом мероприятии (MOLSS 2000). Это заседание было названо «Курсом обучения для крупных предприятий, имеющих задолженность по взносам в систему социального страхования». Сообщается, что в конце «урока» менеджеры большинства предприятий подписали новые обязательства по выплате причитающихся сумм.
Главной причиной нарушений и уклонения является отсутствие у предприятий и физических лиц стимулов для участия в системе. В отличие от распространенного на Западе представления о Китае, правительство здесь не имеет мощных принудительных рычагов в отношении предприятий. Уклонение от налогов наблюдается повсеместно; нормы регулирования зачастую игнорируются. Таким образом, обязательное участие в системе не даст нужного эффекта, если не будут созданы соответствующие стимулы.
Первым «стимулом наоборот» является наличие в пенсионном обеспечении большого перераспределительного государственного компонента (13-процентного налога на зарплату). Большинство действующих в мире моделей пенсионных систем предусматривает государственный компонент. Его функция — гарантировать минимальную пенсию тем несчастным, кто «по независящим от них обстоятельствам вынужден преждевременно закончить трудовую деятельность из-за инвалидности, скоропостижно умирает, оставив после себя иждивенцев, или доживает до необычно преклонного возраста, израсходовав все накопления, или всю жизнь получает очень низкий доход, не дающий достаточных средств к существованию как в период работы, так и после ухода на покой» (James 1996: 2).
Второй и самый главный «негативный стимул» заключается в низкой доходности взносов на индивидуальные счета. Проблема в основном связана с тем, что эти взносы не инвестируются. Индивидуальные счета являются номинальными — поступающие на них средства идут на выплаты тем, кто уже вышел на пенсию, и потому они превращаются лишь в инструмент регистрации платежей. В рамках системы номинальных счетов доходность взносов определяется административным путем, и у государства всегда возникает соблазн установить низкие процентные ставки, чтобы ограничить свои будущие пенсионные обязательства. Когда уровень доходности оказывается ниже, чем упущенная выгода от альтернативного вложения капитала[3], люди предпочитают инвестировать свои деньги на собственные сберегательные счета, а не пенсионные, а потому нарушения и уклонение становятся неизбежными.
Когда индивидуальные счета становятся инструментами перераспределения, обязательные взносы начинают рассматриваться не как выгодные вложения, а как еще одна форма налога. Таким образом, участие в нынешней пенсионной системе равносильно налогообложению в размере 24%. Для частных предприятий присоединение к ней означает существенное усиление налогового бремени. Естественно, они будут пытаться этого избежать, уклоняясь от участия в системе, а если их к этому вынуждают, занижать в отчетности фонд зарплаты и количество персонала или «уходить в подполье».
Есть также основания полагать, что начатое в 1997 году укрупнение пенсионных фондов лишь усугубило масштабы нарушений и уклонения. В этом есть определенный парадокс, поскольку одним из обоснований этого укрупнения является возможность принятия законов по борьбе с нарушениями и уклонением[4]. Для этого требуется единообразный и прозрачный набор обязательств для предприятий и отдельных граждан, чего при «раздробленном» характере системы добиться невозможно.
Однако с учетом того, что пенсионные фонды оказываются в ведении местных властей, а у последних есть и другие задачи помимо поддержания финансовой стабильности этих фондов, их вывод из-под контроля местных властей чреват появлением «стимулов наоборот». Поскольку пенсионные фонды представляют собой важный источник инвестиций для городов, у местных властей есть все стимулы, чтобы сохранять их средства на подведомственной территории. Лишение их этих полномочий приведет к тому, что местные органы будут не заинтересованы в сборе пенсионных взносов с предприятий.
Взаимное субсидирование, заложенное в механизм укрупнения фондов, также порождает «антистимулы». Если у города будут отбирать излишки, у него не будет причин, чтобы их накапливать; если же его дефицит покрывается за счет других фондов, у городских властей исчезают стимулы для устранения этого дефицита. Когда укрупнение фондов становится неизбежным, логический путь для их руководства — израсходовать все излишки и даже допустить возникновение дефицита, а затем передать фонд в ведение вышестоящей инстанции. Способов сократить средства фонда существует много — в частности, за счет ослабления усилий по сбору взносов, поощрения досрочного выхода работников на пенсию или повышения пенсионных выплат.
Ярким примером «самодеятельности» местных властей перед лицом искаженной системы стимулов является вопрос о досрочном выходе на пенсию. Страна пережила две волны такого выхода, и обе они связаны с «укрупнением» пенсионных фондов (Xia 2001). Первая волна наблюдалась в первой половине 1990-х — после того, как Госсовет в 1991 году объявил о поэтапном слиянии муниципальных пенсионных фондов в масштабе провинций (State Council 1991). Вторая волна последовала за решением об объединении пенсионных фондов для работников путей сообщений с местными фондами, принятым в 1998 году (State Council 1998).
Одним словом, стимулы для участия предприятий и граждан в пенсионной системе весьма слабы, поскольку обязательный налог на зарплату высок, система носит перераспределительный характер, а доходность индивидуальных счетов невелика. При этом сегодня в Китае стимулы имеют намного большее значение, чем прежде, поскольку государство в куда меньшей степени контролирует предприятия, а бюджетные ограничения стали намного жестче. Более того, политика укрупнения пенсионных фондов усиливает перераспределительный элемент, что ослабляет имеющиеся у местных властей стимулы к сбору пенсионных взносов и сильно облегчает нарушения и уклонение. Либерализация стандартов в плане досрочного выхода на пенсию усугубила финансовый кризис пенсионной системы. С 1997 года она все больше опирается на бюджетные субсидии. В 1997-2000 годах эти субсидии каждый год увеличивались вдвое — с 5 с лишним миллиардов юаней в 1997 году до 10 с лишним в 1998-м, а затем до 20 с лишним в 1998-м и 40 с лишним в 2000-м. В 2001 году объем субсидирования пенсионной системы наконец стабилизировался на уровне 40 с лишним миллиардов юаней[5]. Нежелание муниципальных фондов сливаться друг с другом резко ограничивает укрупнение. К 2000 году только в пяти провинциях пенсионные фонды были полностью объединены, в 17 укрупнение проведено частично (муниципальные структуры вносят определенную долю доходов или излишков в провинциальный «фонд помощи»), а в восьми провинциях оно вообще не реализовано (Yang 2001).
Альтернатива: накопительная пенсионная система со стимулами для участия
Проведенный выше анализ показал, что главной причиной нарушений и уклонения является отсутствие стимулов для участия. Предприятия и работники не заинтересованы в выплате взносов, поскольку система носит перераспределительный характер, а доходность сумм на индивидуальных счетах крайне невысока. Эти «негативные стимулы» возникают, поскольку государство за счет взносов финансирует текущие пенсионные обязательства, не пытаясь найти более удачную альтернативу. Поэтому-то взносы предприятий велики, а индивидуальные счета приобретают номинальный характер: по вкладам на эти счета начисляются низкие, устанавливаемые административным путем проценты.
Пенсионные обязательства перед нынешними и будущими пенсионерами, участвовавшими в прежней системе, или косвенная пенсионная задолженность, — это проблема, с которой сталкиваются все страны, переходящие от прямой пенсионной системы к накопительной. В других государствах для финансирования пенсионной задолженности применяется сочетание различных инструментов: облигации, повышение налогов, сокращение расходов или трансферты государственных активов (World Bank 1997). Если для покрытия задолженности использовать текущие взносы, стимулы к участию ослабляются, а нарушения и уклонение становятся неизбежными. Но если этой цели добиваться с помощью вышеупомянутого сочетания инструментов, все пенсионные взносы будут оставаться на индивидуальных счетах, и они приобретут подлинно накопительный характер. После этого данные средства можно передать в управление профессиональным менеджерам, которые будут обеспечивать участникам конкурентоспособные проценты по накоплениям. Поскольку инвестиции на индивидуальные счета будут не менее доходными, чем наиболее привлекательные (с поправкой на риск) из имеющихся на рынке альтернатив, у работников появятся мощные стимулы, чтобы делать взносы самим и требовать аккуратных взносов от работодателей. Одним словом, если все пенсионные взносы инвестируются на накопительные индивидуальные счета, никто не будет заинтересован в нарушениях и уклонении. Предпосылкой для этого должно быть полное отделение финансирование пенсионной задолженности от системы взносов.
У Китая пенсионная задолженность значительно меньше, а возможности для ее финансирования куда больше, чем у большинства стран с переходной экономикой (Ibid.). Однако есть один политический вопрос, который может помешать правительству делать это за счет выпуска долговых обязательств. Большинство ГП принадлежат региональным и местным органам власти, но эти органы не имеют права выпускать облигации. С другой стороны, хотя центральное правительство имеет такие полномочия, большая часть бюджетных средств контролируется местными властями. Таким образом, Центр вряд ли захочет выпускать облигации для этой цели.
Учитывая ограничения, препятствующие выпуску долгосрочных облигаций для оплаты накопившейся пенсионной задолженности, в этих целях необходимо использовать текущие доходы. Озабоченность, однако, вызывает вопрос о том, что одновременное финансирование пенсионной задолженности и накопление средств на индивидуальных счетах потребует удвоения взносов. Эта озабоченность, обернувшаяся превращением накопительных счетов в номинальные, не имеет под собой оснований. Фельдштейн и Сэмвик продемонстрировали: пока доходность инвестиций выше темпов роста зарплаты, обязательный взнос совершенно незачем увеличивать в два раза, как это произошло бы в рамках системы прямых выплат (Feldstein, Samwick 1996).
Чтобы доказать это, мы рассчитали необходимый объем взносов в рамках полностью накопительной системы, который позволит обеспечить тот же коэффициент замещения, что и при нынешней прямой, с ее взносами в 24%. Далее мы рассчитали, какой налог будет нужен, чтобы профинансировать переход к накопительной системе, демонстрируя, что уровень налогообложения, необходимый для финансирования как индивидуальных счетов, так и переходного процесса, будет ниже, чем нынешние пенсионные налоги.
В таблице 3 мы использовали стандартный актуарный расчет, чтобы определить объем обязательных взносов, обеспечивающий в рамках полностью накопительной системы коэффициент замещения в 60% — примерно такой, как при нынешней системе. Расчет делается на основе пяти параметров: темпов роста доходов (4-6% в год), периода выплаты взносов (35 или 40 лет), реального уровня доходности пенсионных инвестиций (4-8%), возраста выхода на пенсию (55 или 60 лет) и средней продолжительности жизни населения (70 или 75 лет).
Таблица 3. Расчет обязательных взносов для обеспечения 60-прецентного коэффициента замещения в рамках полностью накопительной пенсионной системы
Темпы роста зарплат, % Период выплаты взносов, лет Реальная доходность по счетам, % Средняя продолжительность жизни после выхода на пенсию, лет Объем взносов, % 5 35 4 15 23,44 5 35 6 15 14,81 5 35 8 15 9,17 4 35 4 15 19,82 4 35 6 15 12,3 4 35 8 15 7,48 5 40 4 15 20,98 5 40 6 15 12,64 5 40 8 15 7,39 4 40 4 15 17,34 4 40 6 15 10,2 4 40 8 15 5,83 5 40 4 10 15,3 5 40 6 10 9,58 5 40 8 10 5,79 4 40 4 10 12,65 4 40 6 10 7,73 4 40 8 10 4,57 Примечание: Предполагается, что в пенсионной системе будет действовать индексирование на инфляцию.
Обоснования для наших главных допущений выглядят следующим образом. В течение двадцатилетнего периода — с 1978 по 1999 год — среднегодовые темпы роста зарплат составляли 8,6% (табл. 4). Мы предположили, что в будущем они замедлятся до 4%. Информация о норме доходности инвестиций по китайской экономике в целом отсутствует. В результате мы основываемся на опубликованных статистических данных о норме прибыли (до уплаты налогов) по совокупным активам промышленных предприятий (табл. 5). В 1986-1999 годах эта цифра для промышленных ГП составляла 11,61%. Но если мы возьмем вторую половину этого периода, 1991-1999 годы, этот показатель составлял 7,9% для ГП и 8,5% для всех промышленных предприятий. Поскольку, как известно, ГП получают несоразмерно большую долю финансовой помощи от банковского сектора и государства в качестве своеобразных субсидий, указанные цифры скорее всего занижают потенциальную доходность инвестиций в китайкую экономику. Если пенсионные средства будут инвестироваться без политического вмешательства, можно не выходя за рамки осторожности допустить, что предполагаемая доходность от этих вложений может составит 6%. Естественно, здесь очень многое будет зависеть от менеджмента пенсионных фондов. По определенным эмпирическим данным, частные менеджеры предлагают клиентам более высокий процент дохода, чем государственные (James 1996).
Таблица 4. Темпы роста ВВП и зарплат в китайских городах, 1978-1999, %
Индекс розничных цен Темпы роста реального ВВП Номинальная зарплата Реальная зарплата* 1978-1999 6,28 9,58 15,43 8,6 1985-1999 7,65 9,46 16,49 8,21 1990-1999 4 9,46 16,49 12 * Рассчитана на основе зарплат работников государственных предприятий, городских предприятий, находящихся в коллективной собственности, и других городских предприятий (в том числе и индивидуальной трудовой деятельности)Источник: China Statistical Yearbook (за разные годы).
Таблица 5. Прибыли по совокупным активам до уплаты налогов, %
Государственные промышленные предприятия, 1986-1995 Все предприятия, 1991-1997 1986 20,7 - 1987 20,3 - 1988 20,6 - 1989 17,2 - 1990 12,4 - 1991 11,8 11,88 1992 9,7 9,89 1993 9,68 10,33 1994 9,77 10,21 1995 8,01 8,29 1996 6,54 7,11 1997 6,27 6,92 1998 4,5 5,07 1999 5,07 6,58 1986-1999 11,61 - 1991-1999 7,9 8,5 Источник: China Statistical Yearbook (за разные годы).
В последнем столбце таблицы 3 показан объем обязательных взносов (в процентах) при разных исходных допущениях. Как мы видим, самый важный фактор в расчете — это доходность пенсионных инвестиций, что подчеркивает и Фельдштейн (Feldstein 1998). При 4-процентном темпе роста доходов 35 лет выплаты взносов (это означает выход на пенсию в 55 лет для человека, начинающего трудовую деятельность в 20 лет), и 6-процентной реальной норме доходности коэффициент замещения на уровне 60% обеспечивается при объеме взносов в 12,3% от зарплаты. Если, однако, доходность возрастает до 8%, объем взносов снижается до 7,5%. Этот показатель также зависит и от возраста выхода на пенсию. Если он увеличивается до 60 лет, то при 4-процентном темпе роста доходов и 6-процентной доходности инвестиций объем взносов можно снизить на 2,7 процентных пункта — или на 22%. Если средняя продолжительность жизни увеличивается до 75 лет, то при пенсионном возрасте в 60 лет, 4-процентном темпе роста доходов и 6-процентной доходности обязательный объем взносов составит 10,2% от зарплаты, что гораздо ниже нынешнего уровня в 24%.
Теперь рассмотрим вопрос о финансировании пенсионной задолженности. Для начала мы предполагаем, что эта задолженность оплачивается в форме компенсационных пенсий. Это означает, что пенсионерам будут платить по старой системе, и предыдущие взносы работников, которые в ней участвовали, признаются посредством переходного плана выплаты пенсий. Компенсационный пенсионный план предусматривает, что период выплат продолжается до тех пор, пока не умрет последний из участников старой системы. Данный период, впрочем, можно сократить за счет выдачи работникам облигаций, которые погашаются при выходе на пенсию, как это было сделано в Чили[6]. Его также можно продлить за счет финансирования дефицита и выпуска долгосрочных долговых обязательств.
Общий размер пенсионной задолженности (нынешняя сумма обязательств перед пенсионерами и работниками, накопившими пенсионный кредит в рамках старой системы) по состоянию на 1996 год был эквивалентен примерно 50% ВВП (World Bank 1997). Расчет необходимых взносов можно сделать исходя из того, что учетная ставка равна 4%, старая система полностью утратит силу в течение 50 лет, и бремя задолженности равным образом распределено на все эти годы (табл. 6). Это означает, что в те годы, когда компенсационные пенсионные выплаты превышают налоговые поступления, у государства образуется дефицит, финансируемый за счет гособлигаций[7]. Предположим, что в следующие 50 лет ВВП будет расти среднегодовыми темпами в 4%. Тогда, в соответствии с таблицей 6, требуемый объем налогообложения должен быть эквивалентен 1% ВВП[8].
Таблица 6. Объем налогообложения, необходимый для выплаты косвенной пенсионной задолженности в течение 50 лет
Пенсионная задолженность, % от ВВП 1998 г. Среднегодовые темпы роста ВВП, % Необходимый объем налогообложения, % от ВВП Темпы роста занятости в городах, % Необходимый объем налогообложения, % от зарплаты 40 6 0,48 1,39 2,55 50 6 0,6 1,39 3,18 60 6 0,72 1,39 3,82 80 6 0,97 1,39 5,1 40 5 0,63 1,39 3,39 50 5 0,78 1,39 4,24 60 5 0,94 1,39 5,09 80 5 1,25 1,39 6,78 40 4 0,8 1,39 4,45 50 4 1 1,39 5,56 60 4 1,2 1,39 6,67 80 4 1,6 1,39 8,89 Примечания: Мы исходим из того, что процентная ставка по государственным облигациям неизменна и составляет 4%. Темпы роста занятости в городах рассчитаны на основе прогнозов Всемирного банка (World Bank 1996: 151, table TA 4.2).
Налог, который мы здесь обсуждаем, — это общий налог наподобие НДС. Преимущество общего налога перед налогом на зарплату заключается в том, что от него труднее уклониться (Feldstein 2000). Для сравнения нашего расчетного налога с налогом на зарплату при нынешней системе мы в таблице 6 рассчитали также необходимый объем налога на зарплату для финансирования перехода к накопительной системе за его счет. Тогда, исходя из того, что зарплата растет теми же темпами, что и ВВП (т.е. на 4% в год), а численность городской рабочей силы — на 1,39% в год[9], для оплаты пенсионной задолженности налог на зарплату должен составлять 5,56%.
Подводя итог, заметим, что совокупный объем налога, необходимого для поддержания накопительной пенсионной системы и перехода на эту систему, должен быть эквивалентен 15,76% от фонда заплаты. Эта цифра значительно меньше нынешнего уровня взносов в 24 %.
Общий налог, необходимый для погашения пенсионной задолженности, можно еще больше сократить за счет продажи активов ГП для финансирования этого погашения. По оценкам Всемирного банка, по состоянию на 1995 год стоимость производительных активов ГП составляла более 5 триллионов юаней, а непроизводительных (земли, строений и др.) — более 2 триллионов (World Bank 1996). Явная задолженность ГП банкам составляла менее 2 триллионов юаней. Таким образом, у них остается достаточно активов, чтобы выплатить пенсионную задолженность, составлявшую в 1995 году 1,9 триллиона юаней (Ibid.). Если бы продажа государственных активов позволила сократить пенсионную задолженность до 40% ВВП, необходимый объем налогообложения составил бы 0,8% от ВВП, что еще больше ослабило бы политическое противодействие финансированию пенсионной задолженности за счет доходов бюджета.
Заключение
Китай далеко продвинулся по пути реформирования пенсионной системы. До реформы в стране действовала система, основанная на прямых выплатах предприятий; теперь она основывается на пенсионных фондах в масштабе провинций. Наш анализ показывает, что пенсионная реформа в Китае мотивировалась и обусловливалась в основном краткосрочными проблемами ГП — низкой мобильностью рабочей силы и финансовым кризисом пенсионных программ. За счет реформы удалось добиться «транспортабельности» пенсий и устранить одно из главных препятствий, более чем на десять лет оттянувших введение жестких бюджетных ограничений для ГП. Однако реформа не смогла преодолеть финансовую несбалансированность системы, результатом которой стали хронические задержки выплаты пенсий. Кроме того, она не решила задач, связанных с долгосрочной проблемой быстрого старения населения. Население Китая стареет быстрее, чем в западных странах, а общий уровень доходов в стране намного ниже, чем на Западе. Лучший способ обезопасить страну от связанных с этим проблем — позволить молодым работникам начать накопление денег для собственной пенсии. Хотя на бумаге в рамках нынешней системы действуют индивидуальные счета, они в основном остаются «пустыми», и реального накопления не происходит.
Наш диагноз демонстрирует, что сохраняющиеся в пенсионной системе финансовые затруднения и отсутствие реальных накоплений на индивидуальных счетах вызваны распростаненностью нарушений и уклонения от участия. Причина нарушений и уклонения заключается в том, что для работников и предприятий не созданы серьезные стимулы к выплате взносов в пенсионную систему — их уровень весьма высок, у системы имеется большой перераспределительный компонент, а доходность вкладов на индивидуальных счетах чрезвычайно низка. Местные власти либо не могут, либо не заинтересованы в максимальном сборе взносов из-за механизма взаимного субсидирования местных фондов.
Далее мы показываем, что «антистимулы» — высокий объем взносов, перераспределительный характер системы и пустота на индивидуальных счетах — связаны с неспособностью решить проблему пенсионной задолженности, доставшейся от прежней системы. Мы утверждаем: если все пенсионные взносы пойдут на индивидуальные счета и останутся на них (т.е. счета приобретут полностью накопительный характер), и если этими средствами будут управлять менеджеры-профессионалы, инвестирующие их, обеспечивая достаточную доходность, стимулы для нарушений и уклонения сойдут на нет. После их устранения объемы взносов можно будет существенно снизить. Согласно нашим расчетам даже по самой осторожной оценке необходимый уровень взносов при наличии чисто накопительной системы, обеспечивающий тот же коэффициент замещения, что и в нынешней ситуации, должен составить всего 10,2% от фонда заработной платы.
Ключ к устранению «негативных стимулов» — отделение финансирования пенсионной задолженности от взносов. Мы демонстрируем, что при острожных допущениях налог в размере 1% ВВП в год позволит выплатить пенсионную задолженность в течение 50 лет. Если использовать для этой цели налог на зарплату, его уровень должен составить 5,6% от фонда оплаты труда. Нынешняя же система требует 24-процентного налога на зарплату лишь для того, чтобы платить нынешним пенсионерам. Для сравнения — при накопительной системе финансирование выплат нынешним и будущим пенсионерам, «унаследованным» от прежней системы, потребует налога в размере лишь 5,6% от фонда зарплаты. Дополнительные 10,2% необходимы для финансирования индивидуальных счетов, с помощью которых работники могут накапливать и инвестировать средства для получения доходов после выхода на пенсию.
В 2001 году в осуществлении пенсионной реформы был сделан еще один шаг. Во-первых, правительство взяло на себя дополнительные обязательства в плане бюджетного финансирования пенсионной задолженности. Оно пообещало увеличить резервный фонд социального страхования за счет сокращения своей доли собственности на ГП. Однако план резервирования 10% доходов от IPO и дополнительной эмиссии акций действовал только три месяца и в октябре был приостановлен. В качестве причины назывались технические проблемы и необходимость тщательной проработки деталей.
Во-вторых, в 2001 году центральное правительство начало новый эксперимент в провинции Ляонин, связанный с полной передачей ответственности за пенсионные и иные социальные обязательства от предприятий органам соцобеспечения (State Council 2000). Эта мера полностью отделит пенсионные программы от предприятий и тем самым гарантирует перемещение пенсионных счетов при переходе работника в другую фирму, независимо от ее формы собственности. В то же время правительство объявило, что увольнение работника означает полный разрыв его связей с прежним предприятием. Это важный шаг к повышению мобильности трудовых ресурсов.
В-третьих, эксперимент предусматривает придание индивидуальным счетам полностью накопительного характера и их отделение от компонента прямых выплат. Они смогут быть перенесены из одного пенсионного фонда в другой и даже передаваться по наследству.
Придание индивидуальным счетам полностью накопительного характера несомненно усилит стимулы к участию в системе, но повышение объема взносов предприятий в фонды с 13 до 20% зарплаты и сокращение взносов на индивидуальные счета с 11 до 8% зарплаты их, напротив, ослабит. Хотя более строгий надзор может привести к повышению масштабов участия в системе, без добровольного сотрудничества со стороны предприятий и работников проблема недоплаты взносов сохранится, а издержки на их принудительный сбор скорее всего окажутся весьма велики.
Примечания
Исследование осуществлено при финансовой поддержке программы Министерства просвещения КНР «Лучшие молодые преподаватели». Часть статьи была написана, когда Яохуэй Чжао работал в Национальном бюро экономических исследований (National Bureau of Economic Research, NBER) и Гарвардском университете в рамках исследовательской стипендии, полученной от NBER. Авторы выражают благодарность Мартину Фельдштейну (Feldstein), участникам Восточноазиатского семинара в Чикагском университете и участникам 4-й ежегодной Конференции Китайского центра экономических исследований и NBER за ценные замечания.
Литература
CCER (China Center for Economic Research) (1999) "The Adhesion of Laid-Off Workers to Employers in Jilin Province." Reform 6: 44-53.
--- (2000) "A Report on the Chinese Labor Market and Employment." Unpublished manuscript.
Feldstein, M. (1998) "Social Security Reform in China." NBER Working Paper No. 6794. Cambridge, Mass.
--- (2000) "Memorandum on Social Security Pension Reform in China." Mimeo.
Feldstein, M., and Samwick, A. (1996) "The Transition Path in Privatizing Social Security." NBER Working Paper No. 5761. Cambridge, Mass.
Fox, L., and Palmer, E. (2000) "New Approaches to Multi-Pillar Pension System: What in the World Is Going On?" In R. Holzmann and J.E. Stiglitz (eds.) New Ideas about Old Age Security. Washington: The World Bank.
Hu, X. (2001) "A New Step in the New Century: Interview with Hu Xiaoyi, Director of the Center of Social Insurance Administration of MOLSS." China Social Security (March): 3-7.
James, E. (1996) "New Models for Old-Age Security: Experiments, Evidence and Unanswered Questions." Paper presented at the conference on "Pension Systems: From Crisis to Reform," The World Bank, Washington, 21-22 November.
MOLSS (Ministry of Labor and Social Security) (1998) Questions and Answers on Unifying the Enterprise Basic Old-Age Insurance System. Beijing: China Labor Press.
--- (1999a) Questions and Answers on the Tentative Rules on the Payment of Social Security Dues and Other Related Policies. Beijing: Huawen Publishing House.
--- (1999b) "Report on the Latest Sampling Survey of Furloughed Workers." Labor Security Communications (September): 23-24.
--- (2000) Training Class for Major Enterprises that Owe Pension Contribution." www.molss.gov.cn (16 November).
MOLSS, State Commission of Economy and Trade, and Ministry of Finance (1999) guanyu qingli shouhui qiye qianjiao shehui baoxianfei yuanguan wenti de tongzhi (A Circular on Collecting Over-Due Social Security Payments from Enterprises).
MOLSS and State Statistical Bureau (SSB) (1999) Statistical Report of Labor and Social Security, 1998. www.molss.gov.cn/gb/GB1998.htm.
--- (2001) Statistical Report of Labor and Social Security in 2000. www.molss.gov.cn/gb/.
Piñera, J. (1998) "Empowering People: What China Can Learn from Chile." In J. A. Dorn (ed.) China in the New Millennium, 305-30. Washington: Cato Institute.
SSB (State Statistical Bureau) (various years) China Statistical Yearbook. Beijing: China Statistical Publishing House.
--- (1997) China Labor Statistical Yearbook, 1996. Beijing: China Statistical Publishing House.
--- (1999) China Labor Statistical Yearbook, 1998. Beijing: China Statistical Publishing House.
State Council (1991) guowuyuan guanyu qiye zhigong yanglao baoxian zhidu gaige de jueding (A Decision on Reforming Pension System of Enterprise Workers).
--- (1995) guanyu shenhua qiye zhigong yanglao baoxian zhidu gaige de tongzhi (A Circular on Deepening Enterprise Pension System Reform).
--- (1997) guanyu jianli tongyi de qiye zhigong jiben yanglao baoxian zhidu de jueding (A Decision on Establishing a Unified Basic Pension System for Enterprise Workers).
--- (1998) guanyu shixing qiye zhigong jiben yanglao baoxian shengji tongchou he hangye tongchou yijiao difang guanli youguan wenti de tongzhi (A Circular on Implementing Provincial Pooling of Basic Pension of Enterprise Workers and the Transfer of Line-Industry Pension Pools to Local Management).
--- (1999) shehui baoxianfei zhengjiao zanxing tiaoli (Tentative Rules on the Payment of Social Security Dues).
--- (2000) guanyu wanshan chengzhen shehui baozhang tixi de shidian fang'an (An Experiment to Perfect Urban Social Security System).
World Bank (1996) China Pension System Reform. World Bank Report No.15121-CHA. Washington: The World Bank.
--- (1997) Old Age Security: Pension Reform in China. China in 2020 Series. Washington: The World Bank.
Xia, B. (2001) "Early Retirement: A Constant Pain of Pension Funds?" China Social Security (May): 6-10.
Yang, L. (2001) "Improving Provincial Relief Funds System in Pension Insurance." China Social Security (April): 29-30.
Авторы: Цзяньго Сюй, Яохуэй Чжао
Впервые: Yaohui Zhao, Jianguo Xu. China’s Urban Pension System: Reforms and Problems // Cato Journal. Vol. 21. № 3 (Winter 2002).
