В 1971 году президент Чили марксист Сальвадор Альенде получил одобрение законодателей на то, чтобы «абсолютное, исключительное, неотчуждаемое и бессрочное» право владения всеми горнодобывающими предприятиями перешло к государству. Одной из целей этой экспроприации, как было объявлено, являлась конфискация четырех меднорудных предприятий, принадлежавших американским компаниям, без выплаты им соответствующих компенсаций.
Вскоре правительство действительно экспроприировало эти предприятия и, объявив их государственной собственностью, отказалось платить компенсации. Таким образом, юридическая традиция, уходившая корнями в века и дававшая горнякам гарантированную долю от участков, выделенных под разработки, была в один день перевернута с ног на голову. Нарушение прав собственников не стало единственным последствием реформы. Чили, страна, потенциально богатая неоткрытыми месторождениями полезных ископаемых, тут же потеряла все частные геологоразведочные программы.
В 1973 году, когда в Чили произошла смена правительства, положение осталось без изменений, поскольку еще не была принята новая Конституция, от которой ожидали установления демократических институтов и восстановления традиционных прав собственности в горнодобывающей промышленности.
Однако, вопреки ожиданиям многих, в правительстве произошел раскол по линии, разделяющей «силовиков» и экономистов, в результате которого в Конституции 1980 года ситуация с правами собственности в этом секторе прояснена так и не была.
И горнопромышленники отреагировали сразу, начав требовать конституционной реформы уже на следующий день после того, как «основной закон» был одобрен референдумом. Горняки требовали либо проведения необычного «горного плебисцита», либо принятия закона, толкующего конституционные положения.
Фактически республика встала перед лицом сразу двух проблем: 1) неясности ситуации с правами собственности в горнодобывающем секторе и 2) угрозы подрыва легитимности новой Конституции.
Президент Пиночет предпринял попытку разрешить этот кризис и 29 декабря 1980 года — вскоре после 4 ноября 1980 года, когда была одобрена реформа социального обеспечения, в результате которой была создана универсальная пенсионная система, основанная на личных пенсионных счетах граждан (см.: Piñera 1996), — предложил мне перейти с поста министра труда и социальной защиты на пост министра горнодобывающей промышленности.
Передо мной была поставлена задача разработать проект конституционного закона, в котором прописывались бы твердые права владения горнодобывающими активами и который был бы одобрен президентом и законодательной властью, а также получил бы положительное заключение Конституционного суда. Кроме того, предстояло, с одной стороны, убедить в его разумности отечественных и иностранных предпринимателей, а с другой — доказать общественности, что закон будет твердо стоять на страже государственных интересов. Причем все эти задачи необходимо было решить, не подточив легитимности Конституции.
Нашей команде, целиком состоявшей из последователей классической либеральной экономической школы, пришлось потратить много времени на борьбу за создание новой экономической модели, в основе которой лежали бы свободный рынок и частная собственность, и за возвращение к такой демократии, где власть правительства ограничена и в основе которой лежат принципы, о которых говорили отцы-основатели демократии американской. Конституция 1980 года стала важнейшим шагом к решению второй задачи, так как она не только олицетворяла курс правительства на передачу власти гражданскому обществу, но и устанавливала временные рамки и условия для того, чтобы политическое представительство в Чили определялось путем свободных выборов.
Гордиев узел
С самого начала я всячески старался уклоняться от эмоциональных дискуссий, разгоревшихся вокруг предложения приватизировать огромную государственную компанию Codelco, работавшую на месторождениях, ранее принадлежавших американцам. В то время на Codelco приходилось 85% производства чилийской меди и примерно такой же процент национального экспорта. Конечно, я никогда не был сторонником создания ни Codelco, ни подобных ей государственных предприятий, но, во-первых, она уже существовала — причем практически имела монополию в горнодобывающем секторе и обеспечивала основной приток иностранной валюты, — а во-вторых, учитывая те исключительные обстоятельства, при которых пришло к власти действующее правительство, попытка ее приватизировать вызвала бы целую «священную войну», что существенно затруднило бы дальнейшее продвижение по проблеме, решение которой для Чили было безусловным приоритетом.
В реальной жизни любые шаги в публичной политики должны совершаться в продуманной последовательности. Самым лучшим решением было сначала проторить дорогу для частной добычи меди (а также других полезных ископаемых) и дать этой добыче вырасти до такого уровня, при котором она стала бы ведущей отраслью экономики страны и начала преумножать ее благосостояние. И только после этого можно было приступить к вопросу о собственности на активы Codelco. Очень важно было срочно разработать законодательство, которое, не нарушая ограничений, налагаемых Конституцией, способствовало бы расширению использования существующих и открытию новых месторождений.
В такой ситуации правильно определить задачу — значит сделать первый шаг к тому, чтобы ее решить. Для развития частной горнодобывающей промышленности сначала предстояло развязать поистине гордиев узел — решить вопрос справедливой компенсации в случае экспроприации горнодобывающей лицензии. Учитывая обширную историю конфискации активов в различных богатых природными ресурсами странах, и особенно в Чили, этот вопрос был для частных инвесторов одним из важнейших.
Однако и для этого узла нашелся меч. Я выковал его из самых основных понятий экономической науки, гласящих, что в рамках конкурентного и прозрачного рынка размеры чистых денежных потоков данной компании или иного объекта собственности эквивалентны их рыночной стоимости. Мне представлялось, что при разработке надлежаще прочной правовой основы горнодобывающих концессий такое решение целиком согласовалось бы с духом философии новой Конституции.
Основания, исходя из которых был выведен этот критерий, просты. Любые активы, будь то добывающее, промышленное или сельскохозяйственное предприятие, обладают стоимостью лишь постольку, поскольку они способны приносить прибыль в будущем. Так, многоэтажная автостоянка на Южном полюсе, во сколько бы ни обошлось ее строительство, стоимостью практически не обладает, в то время как стоимость магазина, расположенного на пересечении самых ходовых улиц центральной части Сантьяго, может многократно превышать сумму затрат на его открытие. Однако и эту будущую прибыль нельзя просто брать и суммировать, поскольку физически она возникает в различные моменты времени. Это значит, что будущая прибыль должна быть пересчитана в прибыль, которую активы дают сегодня, с помощью коэффициента, основанного на соответствующей величине процентной ставки. И только потом можно заниматься их сложением.
Чтобы применить вышеприведенную формулу к частному случаю горнодобывающей лицензии, в концессионное право необходимо было включить право концессионеров на разработку полезных ископаемых как сегодня, так и в будущем. Именно это мы и сделали . Чтобы в наших предложениях отражался полностью последовательный ответ на вопрос о справедливой компенсации, а также чтобы Конституционный суд одобрил введение в практику конституционного законодательства понятия «сегодняшней стоимости», никогда ранее там не фигурировавшего, необходимо было с максимальной точностью определить две позиции: (1) какова природа возникновения концессионного права, устанавливаемая конституционным законом, и (2) каковы условия, на которых концессионер становится правообладателем.
Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности» (Mining Law)
Горнодобывающая концессия, которую в терминах Конституционного закона «О горнодобывающей промышленности» мы назвали «полной лицензией», обладает всеми юридическими атрибутами, необходимыми как для предоставления гарантий частному инвестору, так и для защиты национальных интересов. В законе есть следующие положения:
— Защита лицензии (слово концессия здесь и далее заменено на лицензия) как защита права собственности. Лицо, зарегистрированное как владелец лицензии, имеет право свободно эксплуатировать ее, использовать ее доходы и распоряжаться ею по собственному усмотрению; имеет право ее продать или заложить, под получение ссуды либо в качестве иного обеспечения, а также передать по наследству. Право обладания лицензией не может быть отчуждено от него иначе, как посредством экспроприации.
— Справедливая компенсация за любой акт экспроприации. Владелец лицензии должен получить справедливую компенсацию. Компенсация должна быть выплачена в денежной форме и полностью отражать ее стоимость, эквивалентную чистому денежному потоку компании, приведенному к его значению в настоящий момент.
— Рациональная эксплуатация горнодобывающего предприятия. Владелец лицензии не может быть субъектом деспотического закона об обязательном промышленном использовании месторождения, так называемой нормы «разрабатывай или отберем» (use it or lose it). Владелец лицензии имеет право вести разработку месторождения в соответствии с его собственными методиками, принятыми процедурами, темпами работ и производственными планами, которые могут постоянно следовать за требованиями международного рынка, отличающегося сложностью и тенденцией к беспрерывным изменениям. Управление разработкой месторождения не должно быть субъектом управляющих или юридически связывающих мероприятий, проводимых действующим правительством.
— Право на неограниченное по времени владение лицензией. Срок лицензии не ограничивается заранее: право на пользование лицензией ограничивается только необходимостью уплаты ежегодного сбора за каждый гектар площади (так называемая la patente minera). Право на бессрочное владение лицензией было необходимо ввести, чтобы избежать возможной политизации процесса возобновления срока лицензии на не до конца разработанное месторождение, а также чтобы не побуждать владельцев лицензий к «хищнической» эксплуатации месторождения в последние годы перед истечением первоначального срока лицензии.
— Полное отделение лицензии от политики. Право на владение «полной лицензией» не есть продукт политической конъюнктуры. Его существование и окончание находятся в руках судебной, а не законодательной или исполнительной, ветви власти.
Как правовой объект лицензия начинает существовать тогда, когда суд признает существование права, созданного фактом открытия какого-либо месторождения полезных ископаемых.
Итак, 13 августа 1981 года я представил президенту проект Конституционного закона «О горнодобывающей промышленности» и полный сопроводительный комментарий к нему. В декабре того же года в свет вышла моя книга «Принципы основного Конституционного закона ‘О горнодобывающей промышленности’» (Piñera 1981), в которой был опубликован текст комментария.
Законодательный орган (Junta de Gobierno) окончательно одобрил Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности» 1 декабря 1981 года. На следующий день во время своей речи по случаю открытия шахты El Indio высоко в Андах, в долине, где родилась наша великая поэтесса и обладательница Нобелевской премии Габриэла Мистраль, я публично объявил о том, что этот важнейший закон был принят парламентом.
После этого Конституционный суд подверг закон проверке на соответствие Конституции. В результате 22 декабря закон был одобрен всеми его членами. Единодушие судей Конституционного суда сыграло важнейшую роль в том, что закон не был подвержен изменениям в дальнейшем. Под номером 18.097 он был опубликован в газете Diario Oficial 21 января 1982 года. Здесь необходимо подчеркнуть, что внесение любых изменений в основной конституционный закон требует кворума в четыре седьмых состава верхней и нижней палат парламента (в Конституции 1980 года нижнее значение кворума было установлено на уровне в три пятых, однако в 1989 году в рамках согласованной между властью и оппозицией конституционной реформы эта цифра была уменьшена).
Хотя Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности» вступил в силу лишь тогда, когда в прессе был опубликован обычный закон, регламентирующий некоторые процессуальные вопросы (такие, как, например, Горный кодекс [Mining Code]), сам факт его принятия сразу же сказался на состоянии экономики.
Поскольку все характеристики лицензии — то есть ее юридическая природа, концессионное право, права и обязанности владельца лицензии, а также сроки владения ей — были установлены в Конституционном законе, с экономической и деловой точек зрения его влияние стало ощущаться прямо с момента объявления о его принятии и выразилось в увеличении объемов геологоразведочных работ и разработки ресурсов. Тем самым были оставлены в прошлом 70-е годы — целое десятилетие неопределенности в сфере прав на активы горнодобывающей отрасли, — и главный сектор экономики Чили увидел перед собой новые горизонты, как в инвестиционной деятельности, так и в разработке природных ресурсов и обеспечении занятости населения.
Верная стратегия, верная политика
Реформа законодательства о горнодобывающей промышленности, проведенная в Чили, могла бы оказаться полезной и для других государств. Она показала, что номинальную собственность государства, зафиксированную конституциями многих стран, можно совместить с прочными правами частной собственности, введя в практику понятие «полной лицензии» и открыв, таким образом, новые области для преумножения благосостояния руками частных предпринимателей.
Любое правительство и любого государственного деятеля можно при желании проверить на соответствие его политических заявлений реальной экономической политике, задав ему фундаментальный вопрос: как вообще создаются материальные блага? Этот вопрос можно сформулировать и по-другому: как зарабатывается богатство? Ответом на этот вопрос и стал Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности», создавший настоящую и защищенную частную собственность в самом крупном и самом политизированном секторе национальной экономики. Его принятие стало серьезным сигналом отечественным и иностранным инвесторам, что с этого момента право частной собственности в Чили получает самые полные гарантии.
В ходе решительного раскрытия страны для внешнего мира и экономической либерализации, которое произошло в 1973–1980 годах, было наглядно продемонстрировано, что в своей новой стратегии развития Чили твердо придерживается экономических принципов свободного рынка. Тогда же страна увидела, что полнота прав собственности приводит к беспрецедентному росту горнодобывающего сектора, что, в свою очередь, позволяет быстро преумножать благосостояние.
Результаты говорят сами за себя. За последние 20 лет производство меди в Чили увеличилось впятеро, а частный сектор меднорудной промышленности вырос в 16 раз. Это вывело Чили на первое место в мире по объемам поставок меди: сегодня на страну приходится 35% мирового рынка этого металла. Кроме того, республика стала крупнейшим в мире поставщиком природных нитратов, йода и лития; занимает второе место в мире по молибдену; пятое — по серебру; и тринадцатое — по золоту. Помимо серьезных вложений со стороны отечественных бизнесменов, горнодобывающий сектор привлек 20 миллиардов долларов прямых иностранных инвестиций.
В результате совместного действия всех этих факторов были разработаны ресурсы, которые до этого лежали мертвым грузом; был создан новый и продуктивный сектор занятости населения; в Чили были импортированы новейшие технологии; в казну начали поступать новые налоговые отчисления; кроме того, горнодобывающая отрасль стимулировала инвестиции в другие сектора экономики энергетику, транспорт, водное и портовое хозяйство, строительство дорог и жилья; машиностроение.
Заключение
Итак, ключевым шагом к получению новых материальных ресурсов стало — в случае горнодобывающего сектора — принятие Конституционного закона «О горнодобывающей промышленности», оперирующего в условиях свободного рынка. Идея святости и нерушимости права собственности, так четко отраженная в Конституционном законе, несмотря на по-настоящему трудное начало ее реализации укрепила позиции тех, кто стремился распространить ее и на последовавшую приватизацию крупных государственных компаний в других отраслях, в частности, в телекоммуникациях и энергетике. В 90-х годах описанную выше концессионную систему лицензий распространили на инфраструктурные отрасли (автодороги, морские и воздушные порты), эксплуатация которых до того традиционно входила в сферу «государственных работ», выполняемых государственными же структурами.
Принятие Конституционного закона «О горнодобывающей промышленности» сделало решающий вклад как в экономическое процветание нации, так и в укрепление демократической политической системы. Это случилось потому, что закон привел к безостановочному экономическому росту — в течение почти полутора десятков лет он составлял в среднем 7% в год — после чего изменения самой Конституции 1980 года или ее толкований просто потеряли смысл.
Надеюсь, что мой рассказ достаточно ясно показывает: на самом деле политика не является, как утверждают многие, «искусством делать возможное» — она является «искусством делать возможным необходимое». Необходимое для прогресса нации и укрепления свободы.
Литература
1 Piñera 1981
Piñera J. Principles of the Basic Constitutional Law on Mining Concessions. Santiago: Editorial Juridica, 1981 (в 2002 году издательство Economía y Sociedad Ltda выпустило второе переработанное издание этой книги)
2 Piñera 1996
Piñera J. Empowering Workers: The Privatization of Social Security in Chile // Cato Journal. 1996. Vol. 15. № 2/3. P
Впервые: Jose Pinera. Wealth through Ownership: Creating property Rights in Chilean Mining //Cato Journal. Vol. 24. № 3 (Осень 2004). Статья появилась в печати в журнале «Россия в глобальной политике» за январь-февраль 2006 г.
