Народ против групп интересов, благосостояние всех против фракционных привилегий — именно этот конфликт во многом лежит в основе шума и ярости американского политического процесса, да, собственно, и любого политического процесса, организованного на началах представительной демократии. Корень проблемы связан с тем, что интересы одних людей могут не только не совпадать, но и прямо противоречить интересам других, и тем не менее во многих случаях государство в состоянии установить лишь единые условия для всех — условия, с которыми приходится мириться всем заинтересованным сторонам, хотят они того или нет.
Поскольку американская государственность начиналась с конфедерации суверенных штатов, Конституция, принятая в 1787 году, придавала особый статус представительству региональных интересов, определяя гражданство в соответствии с юрисдикцией тех штатов, в которых люди проживали. В Конституции напрямую не учитывались интересы различных функционально-экономических групп — фермеров, моряков, купцов и др. Наша система федералистских сдержек и противовесов была призвана решать проблемы, связанные с соперничеством функциональных интересов, за счет признания полицейских полномочий властей штатов, а на уровне Центра — за счет создания трех отдельных, но взаимозависимых ветвей власти. Эта схема должна была срывать любые планы, продвигаемые экономическими фракциями, по крайней мере на общенациональном уровне. В течение полутора столетий система более или менее справлялась с возложенной на нее задачей, хотя полностью эффективно она не действовала никогда.
Группы экономических интересов общенационального масштаба?
Хотя в Конституции нет положений, официально закрепляющих представительство экономических интересов, политики и организованные группы частных интересов начали де факто создавать все то, чего стремились не допустить разработчики Основного закона.
В конце XIX века, когда народное хозяйство стало более интегрированным, группы экономических интересов общенационального масштаба — фабриканты, железнодорожные компании, инвестиционные банки, фермерские организации и профсоюзы — переместили центр тяжести своей лоббистской деятельности с регионального уровня на федеральный. Уже к началу XX века влияние этих экономических фракций на государственную политику прослеживается весьма четко.
Некоторые представители прогрессистской интеллигенции, прежде всего Герберт Кроули (Croly), утверждали, что в рамках современной высокоорганизованной экономики для повышения эффективности государства необходимо реорганизовать существующую систему в целях признания и установления прямых контактов с влиятельными частными акторами. Появилось множество предложений относительно некоего официального сотрудничества или партнерства между капиталом, трудом и государством.
С тех пор подобные рекомендации стали постоянным явлением. Недавно New York Times провела опрос руководителей нескольких ведущих экономических организаций, чтобы выяснить, какую экономическую политику, по их мнению, должен проводить следующий президент США[1]. Линн Уильямс (Williams), председатель профсоюза металлургов, в очередной раз озвучил давно уже выдвигаемое предложение, заметив, что президенту «следует взять на себя инициативу по созданию во всех секторах экономики — в частности, в металлургии — трехсторонних комиссий, объединяющих представителей государства, промышленности и профсоюзов».
В Западной Европе, где экономика развивалась по аналогичному пути, политическая реакция на сложившееся положение зачастую принимала форму различных корпоративистских схем. Они обеспечивают — иногда по конституции, иногда по закону, иногда путем неформальных договоренностей — внепарламентское представительство функциональных групп экономических интересов в процессе принятия политических решений. Корпоративизм решает проблему фракционности напрямую. По сути, он отвечает на вопрос о противостоянии народа и групп интересов, без обиняков объявляя, что эти группы, при должной организации и направленности, — и есть народ.
Американцы никогда не были готовы подписаться под таким заявлением — это стало бы слишком вопиющим попранием политической мифологии нашей страны — но, не называя вещи своими именами, мы куда больше приблизились к европейской практике, чем готовы признать. Если в Европе сначала возник корпоративизм, а затем неокорпоративизм, то в Америке был выработан квазикорпоративизм. Проанализировав, насколько корпоративистский характер приобрела наша экономическая политика, мы, возможно, сможем сделать новые выводы относительно развития и нынешнего состояния наших политэкономических институтов.
Что такое корпоративизм?
Полномасштабный корпоративизм — как система организации разработки и воплощения экономической политики — предусматривает замену политического представительства по месту жительства представительством по месту в социально-экономическом разделении труда. Политическая идентичность гражданина корпоративного государства связана не с проживанием в определенном регионе, а с принадлежностью к определенному роду занятий, профессии или иной форме экономической общности. Вероятно его отличительной чертой будет считаться статус работодателя, наемного работника или лица, занимающегося индивидуальной трудовой деятельностью.
Тех, кто ищет информацию о корпоративизме, справочная литература часто отсылает к теме фашизма[2]. Действительно, наиболее полного исторического воплощения корпоративистский идеал достиг в Италии при режиме Муссолини. Там работников и работодателей объединяли в синдикаты по профессиям и занятиям, характерным для данного региона. Местные синдикаты составляли национальные федерации, которые, в свою очередь, входили в конфедерации работников и работодателей, охватывавшие более широкие сектора экономики — промышленность, сельское хозяйство, торговлю, банковское дело и страхование. В 1934 году власти сделали крупнейшие ассоциации частью госаппарата: в каждом из 22 секторов экономики существовала соответствующая корпорация. Корпорации получили полномочия по регулированию экономической деятельности, фиксации цен на товары и услуги и посредничеству в трудовых спорах. На практике же итальянское корпоративное государство представляло собой не грандиозный компромисс между группами экономических интересов, а набор секторных экономических властных структур, организованных государством при собственной преобладающей роли и служащих целям диктаторского режима. Ни капиталисты, ни трудящиеся не обладали самостоятельными частными правами, которые они могли бы отстаивать перед лицом фашистских властей[3]. Другие фашистские режимы в Европе и Латинской Америке функционировали аналогичным образом. В свете этих исторических фактов фашистский корпоративизм можно расценивать как своего рода мошенничество. Декорация организованного участия народа в управлении государством не могла скрыть диктаторской сущности этой системы.
После Второй мировой войны, естественно, фашизм превратился в бранное слово, а платформа полномасштабного корпоративизма была совершенно дискредитирована. Однако системы, кое в чем напоминающие фашистское корпоративное государство, начали формироваться в демократических странах Европы — прежде всего в Скандинавии, Австрии и Нидерландах, но, в определенной степени, и в других государствах Старого Света. Фашистскими эти модели, конечно, никто не называет: чаще всего их определяют как неокорпоративистские.
Неокорпоративизм (его еще называют либеральным, социальным, общественным корпоративизмом, а порой — «трипартизмом») с корпоративизмом фашистским объединяет предпочтение, отдаваемое представительству по принадлежности к функциональным экономическим группам, а не по географическому принципу.
Сторонники этой системы осуждают, по крайней мере на уровне риторики, тоталитарные аспекты фашизма и попрание индивидуальных гражданских и политических прав. Они выступают за придание организованного характера группам экономических интересов и первостепенное участие этих групп в разработке, согласовании, принятии и осуществлении экономической политики при полномасштабной поддержке государства.
Филипп Шмиттер (Schmitter), один из ведущих специалистов по либеральному корпоративизму, определяет его как «систему посредничества между группами интересов, чьи составляющие организованы в виде ограниченного количества единичных, обязательных, не конкурирующих друг с другом, иерархически выстроенных и функционально различающихся категорий, признанных или уполномоченных (а возможно и созданных) государством и целенаправленно наделенных представительской монополией в рамках своей сферы в обмен на подчинение определенным рычагам контроля в плане выбора своих лидеров, а также формулирования требований и позиций»[4].
Таким образом можно сказать, что с практической точки зрения неокорпоративисты хотят стать элементом государства в тех вопросах, где его полномочия затрагивают экономические интересы функционально организованных групп. Он стремятся, чтобы эти несвязанные с государством группы интересов, например работодатели и работники, регулярно и напрямую контактировали друг с другом, а также с компетентными государственными органами. Эти трехсторонние структуры — в некоторых случаях, однако, количество сторон превышает три — обладают достаточным авторитетом, гарантирующим, что с ними будут не только консультироваться при выработке соответствующих политических шагов, но и привлекать к их принятию и реализации . Традиционные исполнительная и законодательная ветви власти стоят в стороне от этого процесса, просто санкционируя его или распространяя собственное влияние на функциональные группы, напрямую в нем участвующие[5].
Препятствия на пути корпоративизма в Соединенных Штатах
В Соединенных Штатах, казалось бы, должна существовать довольно негостеприимная среда для корпоративизма, поскольку конституционное устройство страны было намеренно разработано таким образом, чтобы помешать политическому сговору групп экономических интересов. Джеймс Мэдисон, основной автор Конституции, тревожился относительно тлетворного воздействия фракций, которые он определял как группы граждан, «составляющие большинство или меньшинство целого, объединенные и пробужденные к действию неким общим импульсом страсти, или стремлением, враждебным правам других граждан или постоянным и совокупным интересам общества». Определение, которое Мэдисон дает фракциям, соответствует тому, что мы сегодня называем группами интересов. Предотвратить образование фракций невозможно: они неизбежно будут возникать среди кредиторов, должников, лендлордов, промышленников, торговцев, рантье и множества других групп. Тем не менее, в своем 10-м «Письме федералиста» Мэдисон подчеркнуто отвергает главный постулат корпоративистской доктрины: «Тщетны утверждения, будто просвещенные государственные мужи окажутся в состоянии примирить эти сталкивающиеся интересы и поставить их все на службу общественному благу». Однако мудрые государственные мужи могут построить государство таким образом, чтобы на пути к своим целям любые фракции встречали прочные барьеры.
Выполнению задачи, поставленной Мэдисоном, способствуют две характерные черты американского государства. Во-первых, оно имеет федеративное устройство, и полномочия распределены между центральным правительством и властями штатов.
Полномочия Центра, хотя и существенные, тем не менее четко сформулированы и ограничены (по крайней мере так было в начале). Первоначально страна состояла из 13 штатов, сегодня их 50. Мэдисон отмечал: «Влияние лидеров-раскольников может разжечь пламя в их собственных штатах, но не в состоянии будет распространить пожар на другие». Во-вторых, на федеральном уровне существует разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Как правило, любая из этих ветвей мало чего может добиться без сотрудничества с другими. Чтобы обеспечить себе политический успех, любая амбициозная группа должна заручиться поддержкой всех трех ветвей власти, что часто является сложной задачей.
В XIX веке американская экономика обрела гигантский масштаб и сложное устройство; территория страны распространилась вширь по всему континенту. Это еще больше сократило шансы на успех фракционной деятельности на общенациональном уровне. Более того, преобладание либеральной идеологии усиливало сопротивление группам интересов, и без того заложенное в структуре конституционного устройства. Конечно, эта система была не идеальна. Некоторым группам интересов удавалось попасть в политический фавор, несмотря на все перечисленные препятствия.
Более того, наблюдались и противоположные тенденции. Гражданская война и принятые по ее итогам конституционные поправки, особенно четырнадцатая, способствовали централизации политического процесса, перераспределяя полномочия от штатов к федеральным властям. С начала XX столетия приверженность лидеров общественного мнения и правящих элит идеологии классического либерализма начала слабеть, а в 30-е годы она во многом утратила популярность также у среднего класса и рабочих. После 1937 года Верховный суд трактовал полномочия общенациональных властей в сфере регулирования экономики как практически неограниченные, тем самым во многом подрывая влияние принципа федерализма на экономическую политику.
Тем не менее в Соединенных Штатах до сих пор сохранилось больше препятствий внедрению корпоративистских моделей посредничества между группами интересов, чем в относительно небольших унитарных парламентских республиках Западной Европы. В нашей стране никто не пытается насаждать централизованное планирование; не существует и последовательного регулирования цен и зарплат со стороны государства. В США группы интересов, зачастую весьма влиятельные, тем не менее «лишены сплоченности, массовости и авторитета, необходимых для утверждения системы, которую можно было бы классифицировать как корпоративную»[6]. Почти все политологи, судя по всему, согласны с выводом Грэхэма Уилсона (Wilson) о том, что «в Соединенных Штатах корпоративного государства не существует»[7].
Не могу сказать, что я полностью не согласен с этим выводом, но, на мой взгляд, те, кто к нему пришли, возможно, упустили из вида некоторые исторические эпизоды и сложившуюся на сегодняшний день практику в ряде секторов американской экономики, имеющие достаточно сходства с корпоративизмом, чтобы обратить на них внимание и тщательно изучить. Я назову эти феномены американского политического процесса «квазикорпоративизмом» и далее продемонстрирую, на каком основании они заслуживают подобной характеристики. Для начала, однако, необходимо кратко обрисовать логику взаимоотношений между группами интересов и государством.
Общие предпосылки успеха корпоративизма
Подобно Мэдисону, я считаю, что группам экономических интересов по определению присуща латентная тенденция к самоорганизации и использованию государственной власти в собственных целях в ущерб благу общества в целом. Однако одной латентной тенденции для возникновения таких групп и эффективного сотрудничества их представителей недостаточно. Как во всех деталях продемонстрировал Мансур Олсон (Olson), латентным группам интересов, прежде чем они смогут действовать достаточно успешно, чтобы обеспечить себе картельные привилегии, необходимо преодолеть определенные объективные препятствия[8].
Основополагающая проблема, с которой сталкиваются подобные латентные группы, заключается в том, что привилегии, которых они стремятся добиться для своих членов, представляют собой «коллективное благо » (в экономической теории оно также называется общественным благом), т.е. условия, относящиеся ко всем и каждому члену группы. В целом же по крайней мере у некоторых членов такой группы — особенно если она многочисленна — имеется стимул для мошенничества с условиями договоренности, в соответствии с которым группа обеспечивает себе коллективную выгоду. Если такой обман приобретает достаточно широкий масштаб, система, позволяющая обеспечивать эту коллективную выгоду, рушится. Классический пример тому — события из недавней истории Организации стран-экспортеров нефти (ОПЕК).
Эту дилемму — экономисты называют ее «проблемой безбилетника» — можно разрешить разными способами. Олсон делает акцент на двух селективных стимулах. Один из них предусматривает привязку сотрудничества членов группы к получению ими частной доли коллективного товара. К примеру фермеры, сорганизовавшиеся в целях ограничения производства, могут создать ассоциацию, предлагающую своим членам дешевое страхование. Возможность получить дешевую страховку — достаточный стимул для привлечения фермеров в ряды ассоциации, но последняя в дальнейшем будет использовать часть членских взносов для лоббирования в государственных органах программы субсидирования цен на сельхозпродукцию.
Второй селективный стимул — это принуждение: оно может осуществляться и частными структурами, но обычно им занимается государство с помощью своих правовых инструментов. Например, такое коллективное благо как национальная оборона финансируется не за счет добровольных взносов или пожертвований, а за счет налогов, которые граждане обязаны платить под угрозой штрафа или тюрьмы. Кроме того, в некоторых ситуациях получение коллективного блага может эффективно обеспечиваться группами, сплачиваемыми с помощью неформальных общественных санкций, но такая система становится все менее работоспособной по мере того как численность группы увеличивается и личные контакты между ее членами приобретают спорадический и мимолетный характер.
Шмиттер подчеркивает: для эффективного функционирования в рамках неокорпоративной схемы группы должны «сорганизоваться, для чего необходимо преодолеть «проблему безбилетника», связанную с добровольным членством, и соблазн «мародерства», связанный с индивидуализированным и привилегированным доступом к политическому влиянию»[9]. В этих целях они, вероятно, постараются придать обязательный характер членским взносам и выполнению решений организации. Шмиттер полагает: группы «в конечном итоге, возможно, осознают, что им выгодно доверить определение своих преференций и действий посредническим организациям и подчинить их государственным интересам». В любом случае, решающей предпосылкой успеха проектов таких групп является соблюдение необходимых ограничений на поведение их индивидуальных членов. Если группа оказывается не в состоянии заручиться поддержкой государства в соблюдении этих ограничений и если отсутствуют стимулы к их добровольному соблюдению, вся схема падет жертвой «иждивенческих настроений» ее участников.
Я согласен с концепциями Олсона, Шмиттера и других относительно значения селективных стимулов — индивидуальных льгот, принуждения руками государства или неформальных общественных санкций — для успешности коллективных действий. Однако мои собственные исследования по истории США позволили выявить еще одну важную переменную — идеологию, особенно ее патриотический или националистический аспект. В определенные моменты, или в течение длительных периодов, но в определенных секторах, участие в схемах по производству коллективных благ обеспечивалось сочетанием внешних факторов и мер, принимаемых государством. Здесь мы имеем дело с явлением, которое я назвал бы политэкономией чрезвычайных ситуаций общенационального масштаба.
В таких чрезвычайных ситуациях — в ходе больших войн, жестоких экономических спадов, резкого роста инфляции или угрозы масштабных трудовых конфликтов — американский народ в XX столетии ожидал и требовал от федеральных властей принятия мер по устранению предполагаемой угрозы существованию страны или ее экономической дееспособности. Государство реагировало на это политическими шагами, сопровождавшимися масштабными и обременительными издержками, включая новые требования относительно соблюдения разного рода предписаний и ограничений. Хотя подобные меры неизменно встречали определенное сопротивление, они заканчивались успешным результатом в том смысле, что приводили к (1) добровольному соблюдению предписаний гражданами, и (2) терпимому отношению населения к расширению полномочий государства, если его целью было соблюдение этих предписаний, даже перед лицом открытого или косвенного сопротивления.
Когда идеологические и политические барьеры на пути расширения сферы деятельности государства снижаются из-за чрезвычайной ситуации, группам интересов проще добиваться своих целей. Во-первых, они могут обставить свои проекты риторикой в духе общего блага, утверждая, что они являются важным инструментом преодоления чрезвычайной ситуации. Во-вторых, они могут с меньшими затруднениями поставить делегированные или «захваченные» полномочия государства, чья активность повышается по всему фронту, на службу собственным проектам, подавляя с их помощью иждивенческие побуждения своих членов. Государство обычно готово поделиться властью с группами частных интересов, поскольку оно нуждается в их специальных навыках или, по крайней мере, непротивлении для обеспечения успеха собственной далекоидущей программы чрезвычайных мер.
На макроуровне, когда речь идет о мерах, затрагивающих все общество, например, всеобъемлющем контроле над ценами и зарплатами или централизованном распределении сырьевых ресурсов, успешные результаты, достигаемые квазикорпоративистскими схемами, сходят на нет после завершения чрезвычайной ситуации. Но конечно, поскольку в рамках этой ситуации создавались устойчивые институты, возможно даже правовой аппарат, подобная схема может сохраниться и после кризиса. В том, что касается юридических предписаний, демонтировать эти системы впоследствии оказывается гораздо труднее, чем создать их в условиях чрезвычайной ситуации.
В то же время на микроуровне, в рамках конкретных секторов, неокорпоративистские схемы сохраняются гораздо дольше, возможно даже навсегда. В недавней работе Милуорд и Франсиско отмечали: «Политика в Америке вырабатывается в рамках ряда политических подсистем, и... большинство из этих подсистем соответствуют основным характеристикам корпоративизма». Этот вывод неоднозначен и может вызвать ряд споров о том, что именно следует здесь считать корпоративизмом[10]. Если, однако, мы выявим сектор, где чрезвычайная ситуация общенационального масштаба никогда не прекращается, можно ожидать, что там прочно укоренились квазикорпоративистские системы. На мой взгляд, подобная ситуация существует в оборонном секторе политико-экономического устройства США. Однако, прежде чем перейти к конкретному анализу этого вопроса, было бы полезно дать общий обзор эпизодов американской истории, связанных с квазикорпоративистской политикой.
Прецеденты квазикорпоративистской политики
Первый эпизод, связанный с квазикорпоративистской политикой, произошел на американском рынке труда в 1916 году, когда организации железнодорожников — четыре профсоюза, в состав которых входили паровозные бригады всей страны, — пригрозили объявить забастовку. В то время народное хозяйство США крайне зависело от железнодорожных перевозок, и общенациональная стачка обернулась бы для общества катастрофическими издержками. Руководству профсоюзов и национальной ассоциации железнодорожных компаний, которая вела с ними коллективные переговоры, не удавалось договориться о компромиссе. Впрочем, уже сама возможность проведения переговоров по вопросам зарплат и условий труда в рамках всей железнодорожной отрасли предоставляла для Соединенных Штатов новое явление — нечто, отдававшее корпоративизмом.
Когда на переговорах между работодателями и работниками возник тупик, в ситуацию вмешался президент Вудро Вильсон. Он вызвал представителей обеих сторон в Вашингтон и попытался убедить их пойти на компромисс. Поскольку ассоциация работодателей по-прежнему отказывалась идти на уступки, президент прибег к помощи Конгресса, обеспечив принятие Закона Адамсона (1916), предписывавшего компаниям повысить зарплату железнодорожникам на 25%. Работодатели попытались оспорить в суде конституционность закона, а профсоюзы продолжали грозить забастовкой. Наконец, 19 марта 1917 года, за день до того, как Верховный суд признал Закон Адамсона соответствующим Конституции, работодатели согласились выполнить его предписания.
Судья Верховного суда Питни, высказавший особое мнение в ходе процесса, отметил, что Закон Адамсона «узурпирует принадлежащее владельцам железных дорог право управлять своей собственностью... Он лишает перевозчиков права договариваться со своими служащими относительно условий занятости». В этом смысле закон типичен для американской квазикорпоративной модели на рынке труда: если одна из сторон — профсоюзы или менеджмент компаний — одолевает другую, государство в конечном итоге навязывает им трехсторонние «соглашения» на своих условиях»[11].
На этом трудовые конфликты на железнодорожном транспорте не закончились. После того, как в 1917 году Соединенные Штаты вступили в войну, и страна более чем когда-либо нуждалась в бесперебойной работе железных дорог, профсоюзы вновь выступили с угрозой стачки. Из-за установленных властями ограничений на свободу действий и тарифы железнодорожных перевозчиков у работодателей, по сути, не было возможностей удовлетворить требования профсоюзов. В конце 1917 года государство покончило с этой проблемой, приняв решение о национализации железных дорог на период военных действий. Зарплаты работникам были существенно повышены. Менеджеры железнодорожных компаний продолжали ими управлять, однако созданная властями Администрация железных дорог США обладала полномочиями на отмену их решений. В 1920 году государство вернуло компании владельцам, но еще до этого были приняты специальные законодательные акты, беспрецедентным образом ограничивавшие их права собственности на эти активы.
В годы войны администрация Вильсона однозначно поддерживала создание профсоюзов и коллективные переговоры. Причина здесь была отнюдь не в простом сочувствии организованному рабочему движению: правительство не могло допустить широкомасштабных забастовок в период, когда все усилия направлялись на перевод экономики на военные рельсы для удовлетворения потребностей вооруженных сил США и других стран Антанты. Чтобы заручиться сотрудничеством со стороны рабочего движения, администрация включала представителей профсоюзов в состав многих надзорных органов, созданных в годы войны, в том числе в Консультативную комиссию при Совете национальной обороны (туда входил знаменитый глава Американской федерации труда Сэмюэл Гомперс [Gompers]), Систему выборочной мобилизации, ведавшую призывом на военную службу, Продовольственную администрацию, Администрацию железных дорог и Совет по военной промышленности. Влияние государства на функционирование рынка труда в годы войны в конечном итоге привело к созданию Администрации по трудовым отношениям в военное время во главе с министром труда. Этот же министр назначал участников Национального совета по трудовым отношениям в военное время, призванного играть роль посредника и регулировать трудовые споры, а также Совета по трудовой политике в военное время, обеспечивавшего координацию всех принимаемых государством мер, затрагивавших трудовые ресурсы.
Предпринимая беспрецедентные усилия по «умиротворению» рабочего движения и подключению профсоюзов к выработке политического курса, государство делало еще больше для удовлетворения интересов предпринимательских организаций. Важнейшим из ведомств, занимавшихся этими вопросами, стал Совет по военной промышленности (СВП). В 1918 году, когда влияние этого органа достигло апогея, его возглавлял Бернард М. Барух (Baruch) — в прошлом финансовый спекулянт с Уолл-стрита, которому суждено было оставаться «серым кардиналом» экономической политики США вплоть до 1950-х годов. СВП разделил народное хозяйство на десятки «секций» по группам товаров — они отвечали за конкретные сектора. Секциями руководили эксперты — почти всегда это были бизнесмены, работавшие в соответствующих секторах, — определявшие управление промышленными активами и производством для выполнения государственных задач военного времени. Почти все историки приходят к выводу, что эти бизнесмены-чиновники использовали свое служебное положение для создания и навязывания производителям, по сути, картельных соглашений в различных отраслях[12].
Кроме того, при СВП действовал комитет по ценам, напрямую подчинявшийся президенту. Он устанавливал фиксированные цены на десятки наименований товаров, представлявших особый интерес для государства. В данном случае, судя по всему, корпорации также чувствовали себя как рыба в воде в ситуации, когда дружественные им менеджеры, временно наделенные государством чрезвычайными полномочиями, фиксировали цены на их продукцию и надзирали за их рынками сбыта. Ценообразование, призванное обеспечить государству гарантированное снабжение, оборачивалось значительными прибылями для крупных и укоренившихся в отрасли производителей, выпускавших продукцию с низкими издержками.
Хотя большинство созданных в военное время ведомств было упразднено после заключения перемирия, соответствующие уроки в плане сотрудничества между государством, капиталом и трудом были усвоены. Герберт Гувер, возглавлявший в годы войны Продовольственную администрацию, с 1921 по 1928 год занимал пост министра торговли. В этой должности он, как никто из его предшественников, энергично пытался преобразовать народное хозяйство США на началах подобного сотрудничества. Гувер поддерживал программы по сбору и распространению информации о состоянии экономики. Он неустанно оказывал помощь в создании и деятельности профессиональных ассоциаций, внедрял стандартизацию материалов, размеров и конструкций — этот проект во время войны пользовался популярностью у плановиков, считавших, что он позволяет экономить ресурсы. Гувер был убежден, что принцип laissez-faire безнадежно устарел, или, по крайней мере, что от него необходимо отказаться. Он считал, что государство должно активно участвовать в делах бизнеса — не диктовать условия, но посредничать, стимулировать, помогать. Хотя историки часто характеризуют 1920-е годы как период реакции, в ряде важных аспектов это десятилетие стало связующим звеном между коллективистскими мерами 1916–1918 годов и программами Нового курса в 1933–1938-м.
Вера Гувера в благотворное влияние коллективных договоров и высоких зарплат — его убеждения можно назвать упрощенной формой теории борьбы с циклическими колебаниями деловой активности за счет поддержания покупательной способности — подверглась жестокому испытанию после начала экономического спада в 1929 году и особенно после биржевого краха в октябре этого года. Гувер, переехавший к тому времени в Белый дом, отреагировал на эти события созывом в ноябре–декабре серии совещаний с участием глав отдельных корпораций, профсоюзов и фермерских организаций. Президент, в частности, призывал работодателей поддерживать реальную зарплату на прежнем уровне и не увольнять работников, а профсоюзы — отказаться от забастовочной борьбы. Участники совещаний пообещали выполнить указания Гувера: они разработали новые программы сотрудничества для поддержания занятости без сокращения реальной оплаты труда. 5 декабря Гувер выступил на совещании по вопросам развития промышленности: 400 участвовавших в нем делегатов представляли более 300 отраслевых организаций. Он, в частности, отметил: «Уже тот факт, что вы, господа, собрались здесь для обсуждения столь широких задач, представляет собой новый этап развития всей концепции роли бизнеса в обеспечении общественного блага... Это не диктат и не вмешательство государства в дела бизнеса. Речь идет о просьбе правительства относительно вашего сотрудничества в реализации благоразумных мер по решению проблемы общенационального масштаба»[13].
Однако просьбы государственных чиновников, особенно если они высказывались на совещаниях, созванных президентом, зачастую воспринимались как своего рода указания. По крайней мере многие считали, что не следовать рекомендациям главы государства было бы непатриотично. Так или иначе, большинство крупных компаний не снижали реальные зарплаты работникам вплоть до 1931 года. К тому времени экономика уже катилась в пропасть, а финансовая система понесла невосполнимый ущерб. Как это ни парадоксально, именно гуверовская программа поддержания уровня реальных зарплат, судя по всему, послужила главной причиной резкого роста безработицы на раннем этапе Великой депрессии — ведь она осуществлялась в тот критический период, когда соответствующее сокращение оплаты труда могло бы восстановить равновесие на рынке рабочей силы еще до начала массовой безработицы со всеми ее негативными последствиями.
К тому времени как в марте 1933 года в должность президента вступил Франклин Рузвельт, депрессия достигла невыносимой остроты. Как выразился судья Брандейс, в стране сложилась «чрезвычайная ситуация, более серьезная, чем состояние войны». Реальный ВВП на душу населения снизился на 30%; совокупные инвестиции и прибыли корпораций достигли минусового значения; финансовая система лежала в руинах; уровень безработицы составлял 25%, а многие из тех, кому удалось сохранить работу, были заняты неполный день или жили в страхе перед грядущим увольнением. В ответ на эту тяжелейшую ситуацию государство и лидеры предпринимательского сообщества объединили усилия для проведения самого масштабного квазикорпоративного эксперимента в мирное время за всю историю Америки.
Под квазикорпоративный контроль были поставлены сельское хозяйство, транспорт, финансы и другие сектора, однако центральным пунктом эксперимента стал Закон о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act, NIRA), принятый в 1933 году. В соответствии с этим актом была создана Национальная ассоциация восстановления (National Recovery Administration, NRA), а президент получил необходимые полномочия для создания Администрации общественных работ. Закон стал результатом масштабного компромисса в духе сторонников корпоративизма. Наиболее важную роль в его возникновении сыграли бизнесмены, которым было выгодно повышение цен и возведение барьеров на пути конкуренции; лидеры профсоюзов, стремившиеся заручиться поддержкой своей деятельности и коллективных договоров со стороны государства; идеалисты, озабоченные условиями жизни рабочих и использованием детского труда; и сторонники массированных бюджетных вливаний в программы общественных работ. Примером для них стал Совет по военной промышленности образца 1918 года.
Во главе NRA Рузвельт поставил генерала Хью Джонсона. Бизнесмены выстроились туда в очередь, как в СВП пятнадцатью годами раньше. Новая структура позволяла им воспользоваться властью государства для обуздания «проблемы иждивенцев» и тем самым для укрепления картельных структур в своих отраслях. NIRA приостанавливал действие антитрестовского законодательства. Он дал президенту полномочия для одобрения кодексов честной конкуренции в отраслях промышленности, или, в отсутствие приемлемых кодексов, разработанных частными структурами, в принудительном порядке устанавливать их самому. В каждом кодексе должны были содержаться положения о минимальной зарплате, максимальной продолжительности рабочего дня и условиях труда, которым отдавало предпочтение государство, а также гарантии прав служащих на заключение коллективных договоров.
Чиновники из NRA активно занялись приданием экономике «организованного характера». Всего они одобрили 557 базовых и 189 дополнительных кодексов; в результате их действие охватывало почти 95% наемных работников в промышленности. Генерал Джонсон предпринимал геркулесовы усилия — в плане пропаганды и шантажа граничившие с тем, что делали в то время диктаторские режимы в Европе, — чтобы обеспечить популярность этой программы и стимулировать соблюдение ее условий.
Однако через два года вся схема потерпела крах: 27 мая 1935 года Верховный суд признал NIRA неконституционным. Почивший в бозе закон мало кто оплакивал: он сулил выгоды всем, если точнее, всем, кто был достаточно организован, чтобы осуществлять политическое влияние, но практика показала, что NIRA мало что дал малому бизнесу, профсоюзам и потребителям. Даже у представителей большого бизнеса, которые играли преобладающую роль в осуществлении программы, она вызывала все больше разочарования — и раздражения из-за постоянного вмешательства правительственных чиновников в их дела[14].
Впрочем, эксперимент оставил после себя следы квазикорпоративизма — в том числе фиксацию цен в угольной промышленности и сложную межведомственную схему поддержания общенационального нефтяного картеля. Еще большее значение имело трудовое законодательство, принятое, чтобы сохранить и расширить положения, содержавшиеся в NIRA. В 1935 году Конгресс одобрил Закон Вагнера, предусматривавший создание Национального совета по трудовым отношениям и базовой системы обязательных коллективных переговоров, действующей с незначительными изменениями и поныне. В 1938 году Закон о справедливых трудовых стандартах восстановил действие положений НИРА относительно минимальных зарплат, максимальной продолжительности рабочего дня и условий труда. Кроме того, в 1933 году были приняты основы корпоративных схем по контролю аграрного производства, цен на сельхозпродукцию и торговлю ею: они также просуществовали до сегодняшнего дня — периодические поправки касались лишь деталей.
Оценивая последствия Нового курса с точки зрения квазикорпоративизма, Джон Коммонс (Commons) отмечал, что экономические «группы давления» «превратились в "профессиональный парламент" американского народа, на деле более представительный, чем Конгресс, избираемый по территориальному принципу. Они являются неформальным американским аналогом "корпоративной системы" Муссолини — итальянского "профессионального государства"»[15]. Во многом здесь желаемое выдается за действительное, но в этих наблюдениях есть доля истины.
С началом Второй мировой войны квазикорпоративистская политика администрации Рузвельта, сошедшая было на нет во второй половине 30-х, обрела второе дыхание. В период «оборонного строительства» 1940–1941 годов, до того, как США официально стали воюющей стороной, общественное мнение не поддерживало вступления страны в войну, если на нее не будет совершено прямого нападения. Правительству приходилось проявлять осторожность в реализации своей программы перевооружения. В это время налицо были все предпосылки для «трипартизма»: власти не имели достаточной политической поддержки, чтобы просто приказать всем выполнять свою программу, и в то же время нуждались в сотрудничестве со стороны промышленников и организованного рабочего движения. Перевооружение нельзя было осуществить без профессиональных знаний и активов бизнесменов; забастовки также могли поставить его под угрозу. Администрация, всегда дружественно относившаяся к организованному рабочему движению, продолжала оказывать решительную поддержку созданию профсоюзов и заключению коллективных договоров — поддержку, которая будет осуществляться и в годы войны. Кроме того, с 1940 года Рузвельт начал активно обхаживать большой бизнес.
В ходе реализации программы перевооружения бизнесмены быстро заняли руководящие посты в ответственных за нее структурах — естественно, при том, что последнее слово всегда оставалось за Рузвельтом. В 1940 году президент воссоздал Консультативную комиссию по вопросам национальной обороны и назначил на руководящие должности в ее составе Эдварда Стеттиниуса (Stettinius) из U.S. Steel, Уильяма Кнудсена (Knudsen) из General Motors и Дональда Нелсона (Nelson) из Sears. В январе 1941 года Рузвельт учредил Ведомство по управлению производством (ВУП) в качестве главного надзорного органа, который должен следить воплощением программы перевооружения, и, что на первый взгляд выглядело довольно странно, поставил во главе этой структуры сразу двух человек — бизнесмена Кнудсена и профсоюзного деятеля Сидни Хиллмана (Hillman). Впрочем, президент четко разъяснил: поскольку подлинным главой ВУП является он сам, подобное «двоевластие» большого значения не имеет.
Ведомства, отвечавшие за программу, уговорили многих ведущих американских бизнесменов оставить руководство компаниями и перейти на государственную службу (работали они бесплатно). Уже в августе 1940 году один наблюдатель говорил о «величайшей в истории концентрации влияния большого бизнеса в Вашингтоне» — за возможным исключением NRA. Один журналист писал, что в ВУП «преобладают представители дюпоновских и рокфеллеровских компаний, или зависимые от них люди». Количество бизнесменов на государственной службе постоянно росло. К январю 1942 года в ВУП бесплатно работало почти 900 бизнесменов. Когда в начале этого же года вместо ВУП был создан Совет по военному производству, их стало еще больше[16].
Примирение между администрацией Рузвельта и большим бизнесом ни в коей мере не охладило пристрастия правительства к организованному рабочему движению. Всего через десять дней после того, как нападение японцев на Пирл-Харбор спровоцировало США на вступление в войну, Рузвельт провел в Вашингтоне совещание с участием десятка представителей работодателей и такого же количества профсоюзных лидеров. Эти люди — они вели себя так, будто уполномочены говорить от имени всех работодателей и работников — пообещали до окончания войны воздерживаться от локаутов и забастовок и согласились с вмешательством государства для разрешения трудовых конфликтов. В январе 1942 года президент создал Национальный совет по трудовым отношениям в военное время для посредничества и арбитража в урегулировании таких конфликтов.
В вопросе о привлечении профсоюзами в свои ряды неорганизованных рабочих государство заняло позицию, облегчавшую профсоюзам задачу превращения в уполномоченных при ведении коллективных переговоров даже на тех предприятиях, где лишь меньшинство работников желало, чтобы они представляли их интересы. Такой режим наибольшего благоприятствования обеспечил бурный рост организованного рабочего движения: за четыре года войны количество членов профсоюзов увеличилось на 4 миллиона человек (на 40%). Забастовки прекратились не полностью, и ситуация на железнодорожном транспорте и в угольной отрасли по-прежнему срывала попытки правительства обеспечить гармонию на рынке труда. В целом, однако, усилия властей по учету интересов организованного рабочего движения вполне соответствовали выполнению задач по переводу производства на военные рельсы — не говоря уже о переизбрании действующего президента.
Если для профсоюзов годы войны стали благоприятным периодом, то большой бизнес процветал еще больше: этим во многом объясняется тот факт, что деловые круги почти не противодействовали росту профсоюзного движения. После первых колебаний бизнесмены постепенно привыкли иметь дело с командованием сухопутных войск, ВМС и Морской комиссией — которые стали их основными клиентами с того момента, как военные расходы превысили 40% ВВП (это произошло в 1943–1944 годах), поскольку большую часть промышленного производства составляла продукция военного назначения. Как отмечал один специалист по истории сухопутных войск, связи между правительством и военными подрядчиками «постепенно превратились из "прохладных" отношений между двумя более или менее равными участниками деловой операции в отношения неформальные, но весьма близкие»[17].
Контракты уже не носили обязывающего характера, фиксированные цены можно было скорректировать, изменение условий договоренности позволяло избежать потенциальных убытков. Главное — чтобы не останавливались конвейеры. Проигрывали от этой ситуации только налогоплательщики, а у них, как всегда, не было организаций, представляющих их интересы перед лицом государства. Кроме того, население было охвачено патриотическим подъемом, а власти призывали его относиться к высоким налогам и принудительным сбережениям как к необходимой цене, которую следует заплатить за победу. Для подрядчиков Пентагона отдача от инвестиций как правило была чрезвычайно высокой, особенно с учетом того, что особых рисков им нести не приходилось[18]. В результате возникли основы структуры военно-промышленного комплекса, в рамках которого организовывалось гигантское производство вооружений в послевоенные годы.
В ходе Корейской войны государство вновь ввело в действие многие экономические «рычаги управления», опробованные во время Второй мировой. Среди созданных тогда ведомств следует упомянуть Управление по стабилизации экономики, которое в январе 1951 года издало нормативные акты по контролю над ценами и зарплатами.
Администрация Трумэна, более благожелательно настроенная по отношению к профсоюзам, чем по отношению к бизнесу, столкнулась с трудностями при попытке внедрить свою политику по регулированию доходов в металлургической отрасли. Поскольку бизнесмены не желали сотрудничать с властями, последние попытались решить эту проблему за счет национализации металлургической промышленности. Однако в июне 1952 года Верховный суд постановил, что методы, с помощью которых государство собиралось поставить отрасль под свой контроль, неконституционны, что стало серьезнейшим политическим поражением для администрации. К счастью, в середине 1953 года война закончилась, а вместе с ней — и контроль над ценами и зарплатами.
Контроль над ценами и зарплатами
В следующий раз квазикорпоративизм на макроуровне поднял голову при никсоновской администрации: в 1971–1974 годах она ввела принудительные меры по регулированию уровня цен и зарплат. Эта программа осуществлялась в несколько этапов, первым из которых стало замораживание цен на три месяца начиная с 15 августа 1971 года. Администрация, однако, осознала, что сохранение замораживания на более долгий срок разрушит весь ценовой механизм, поэтому на следующем этапе ценовой контроль отличался большей гибкостью и вариативностью. Чтобы эти меры дали результат, правительству необходимо было добиться «широкого согласия с этими правилами в обществе и готовности жить в соответствии с ними»[19]. Решения по зарплатам принимались трехсторонним Советом по оплате труда, который «власти называли органом, представляющим трудящихся и бизнес, как будто речь шла об организованных и должным образом оформленных функциональных сообществах»[20]. Другие цены подпадали под юрисдикцию Комиссии по ценам, состоявшей исключительно из представителей государства — в основном людей, имевших опыт в бизнесе.
На третьем этапе, начавшемся в январе 1973 года, произошел переход от административного надзора со стороны государства к самостоятельному соблюдению (якобы тех же правил) фирмами и профсоюзами. На этом этапе наблюдался резкий рост цен и зарплат. Придя в ужас от сложившейся ситуации, президент Никсон в июне 1973 года вновь ввел всеобъемлющее замораживание цен, за которым последовал еще один период бюрократического контроля, завершившийся вместе со всей программой 30 апреля 1974 года. Программа в целом оказалась настолько неэффективной, обернулась масштабным искусственно созданным дефицитом, ростом черного рынка и многочисленными социальными конфликтами, поэтому ее конец ни у кого не вызвал сожаления. «И профсоюзы, и бизнес были сыты всем этим по горло, а созданный президентом Консультативный комитет с участием представителей профсоюзов и менеджеров еще раньше публично заявил о том, что контроль следует отменить»[21].
Несмотря на явный провал никсоновской программы, администрация Картера в условиях раскручивания инфляции в конце 70-х приняла на вооружение еще менее эффективный вариант той же схемы (в отличие от прежних мер по регулированию доходов, он не был санкционирован законодательно). В октябре 1978 года Картер обнародовал ориентиры в области цен и зарплат, предложив фирмам и профсоюзам следовать этим указаниям.
Убеждать частный сектор и отслеживать соблюдение ориентиров было поручено специальному органу в составе исполнительной власти — Совету по стабилизации цен и зарплат (СОСЦЗ — в просторечии «СОС»). Как обычно, многие крупные фирмы предпочли рассматривать рекомендации властей как обязательное руководство к действию. Эту точку зрения можно понять — ведь правительство недвусмысленно заявило, что будет применять ряд косвенных санкций для наказания непослушных, в частности, лишая их государственных подрядов, более жестко применяя нормы регулирования и составляя «черные списки». Кроме того, многие менеджеры, как всегда, рассматривали соблюдение ориентиров как свой гражданский долг.
Лидеры большинства профсоюзов, в том числе глава АФТ–КПП Джордж Мини (Meany), напротив, осудили действия администрации. После этого СОСЦЗ вмешался в ход переговоров по нескольким важным коллективным договорам — с контрпродуктивными результатами. Программа никак не отразилась на росте инфляции: она лишь испортила отношения администрации со своими «естественными союзниками» в профсоюзном движении[22].
Пытаясь исправить дело, власти летом 1979 года попытались расширить участие профсоюзов в реализации программы. В ответ профсоюзные лидеры предложили создать трехсторонний совет для самостоятельного установления ориентиров в сфере зарплат, их модификации и предоставления исключений. Администрации эта идея понравилась. Она позволяла не только «умиротворить» АФТ–КПП, но и переложить на совет вину за непопулярные решения — да и за саму инфляцию. Кроме того, поскольку в совете должны были быть представлены бизнес, профсоюзы и государство, его решения могли быть восприняты как более справедливые, а значит, имели больше шансов на соблюдение.
Кульминационным моментом переговоров администрации с организованным рабочим движением стало 28 сентября 1979 года, когда президент объявил, что государство и АФТ–КПП достигли всеобъемлющей договоренности. Однако этот «исторический» документ представлял собой «винегрет» из пустопорожних деклараций и расплывчатых, противоречащих друг другу предложений. В нем не говорилось ничего конкретного о программе ориентиров — за исключением заявления о поддержке ее дальнейшей реализации при «большем участии общественности». Единственный реальный результат переговоров был зафиксирован в последнем абзаце: «Суть данного Общенационального соглашения заключается в участии и сотрудничестве... Наша цель состоит в том, чтобы разработать процедуры для продолжения консультаций между руководством американских профсоюзов и Администрацией». Профсоюзы водителей грузовиков и работников автопромышленности — крупные организации, не входившие в АФТ–КПП — также поддержали соглашение.
В рамках этой сделки президент объявил о создании консультативных комитетов по ценам и зарплатам — первый из них играл чисто формальную роль, а учреждение второго стало важной уступкой профсоюзам. Трехсторонний совет по зарплатам работал крайне медленно. Лишь в марте 1980 года президент Картер получил для рассмотрения и одобрил главное его предложение — о повышении «потолков» допустимого увеличения зарплат в рамках ориентиров. Однако к тому времени вся программа фактически уже утратила актуальность. Администрация, поглощенная предвыборной кампанией, почти не обращала внимания на соблюдение ориентиров — да и в любом случае они всегда были скорее способом отвлечь общественное мнение. В ноябре Картер потерпел поражение, и одним из первых решений Рональда Рейгана на посту президента стал указ об отмене программы зарплатно-ценовых ориентиров[23].
Казалось бы, с приходом к власти Рейгана всем квазикорпоративистским схемам должен был прийти конец. Однако подобное предположение ошибочно. В одном секторе — военно-промышленном — квазикорпоративистские структуры укоренились всерьез и надолго. И в рамках беспрецедентной для мирного времени рейгановской программы по наращиванию военного потенциала страны их ждало процветание.
Оборонный сектор
За исключением нескольких лет демобилизации во второй половине 1940-х, США последние полвека содержат гигантскую военную составляющую с соответствующим по масштабам экономическим сектором. В 1948–1986 годах на приобретение товаров и услуг военного назначения страна направляла в среднем 7,6% ВВП. Хотя значительная часть этих расходов шла на текущее содержание армии, немалая доля оборонного бюджета расходится на НИОКР, испытания, производство, принятие на вооружение, техническое обслуживание и модернизацию оружейных систем. Выполнение этих задач и управление ими происходит в рамках неофициального военно-промышленно-конгрессовского комплекса (ВПКК). Важную роль в его деятельности также играют университеты и научные лаборатории, аналитические центры, эксперты, профсоюзы, местные власти, ассоциации промышленников и консультационные структуры.
Несмотря на множество законов, якобы регулирующих каждый шаг ВПКК, на практике этот конгломерат пересекающихся групп частных и государственных интересов и военно-бюрократических структур является зримым воплощением размывания или стирания грани между частным и государственным.
«Закупки современных систем вооружений происходят в разреженной атмосфере, где различие между покупателем и продавцом размывается из-за взаимозависимости организаций, усиливающейся общности целей и повседневного общения кадров из обеих групп в течение длительных периодов времени... Эта среда разительно отличается от предполагаемой "дистанции", свойственной рыночным трансакциям»[24].
Сенатор Уильям Рот (Roth) сетует: «К некоторым военным подрядам доступ можно получить только "по блату"»[25]. А сенатор Уильям Проксмайр (Proxmire) обращает внимание на тот факт, что «между Пентагоном и его крупными поставщиками существует быстро и бесперебойно действующая вращающаяся дверь»[26]. Многие из тысяч высокопоставленных офицеров, ежегодно уходящих в отставку, тут же получают менеджерские должности в оборонной промышленности, а представители последней зачастую занимают важные посты в аппарате Пентагона[27]. Причем подобный кадровый взаимообмен не ограничивается Министерством обороны и подрядными организациями: ученые, консультанты, сотрудники аппарата Конгресса тоже участвуют в этой игре. В этих условиях можно легко забыть, кто на кого работает, где заканчиваются частные интересы и начинаются обязанности госслужащих.
Генерал Джеймс П. Маллинс (Mullins), в прошлом возглавлявший Командование тылового обеспечения ВВС, недавно заметил: в оборонном секторе бизнес — «это не обычное взаимодействие между независимыми сторонами. Это скорее "семейный бизнес" с крайне взаимозависимыми участниками». Он также подтверждает, что подрядчики отнюдь не ожидают пассивно, пока государство предъявит им свои требования, а активно эти требования формируют: «Подрядчик "утверждает" свою конструкцию [системы вооружений] в процессе ее "маркетинга" одному из видов вооруженных сил. Если маркетинг проходит успешно, подрядчик получает контракт. Таким образом требования военных в значительной степени определяются тактико-техническими характеристиками вооружений, уже разработанных подрядчиками. А это значит, что в оборонном бизнесе именно крупнейшие подрядчики заказывают музыку»[28].
A один высокопоставленный сотрудник Пентагона даже с гордостью говорил о «полной взаимосвязанности видов вооруженных сил и подрядных организаций», которые «по сути, действуют как одно целое». Военные «знают обо всех важных решениях, принимаемых подрядчиками и в каком-то смысле участвуют в их принятии». Учитывая эти реалии, Мюррей Вайденбаум (Weidenbaum) отмечает, что все фирмы оборонного сектора приобретают «квазигосударственный характер»[29].
Хотя НИОКР, связанные с созданием систем вооружений, в основном осуществляют подрядчики, в этих трудах им помогает немало «повивальных бабок». Отраслевые объединения оборонного сектора, например, Ассоциация аэрокосмической промышленности (Aerospace Industries Association), Ассоциация оборонной готовности США (American Defense Preparedness Association), и Ассоциация предприятий в сфере национальной безопасности (National Security Industrial Association) помогают налаживать связи между производителями и государством. Поскольку эти организации не выступают от лица конкретных компаний, возникает ощущение, что они занимают более нейтральную позицию, но «порой ассоциация, взаимодействующая с чиновниками государственного ведомства, в состоянии фактически определять политику в своей области»[30]. Ассоциации спонсируют конференции с участием представителей военных и частных компаний, где действуют рабочие группы, проводятся закрытые брифинги и происходит обмен информацией о программах по разработке вооружений и политических событиях. Представители ассоциаций регулярно выступают перед комитетами Конгресса и встречаются с чиновниками из структур исполнительной власти, призывая повышать военные расходы и осуществлять те или иные программы в области НИОКР.
Еще большее значение имеет деятельность многочисленных консультативных советов, состоящих из представителей частных структур и разбросанных по всему аппарату военного ведомства. Один из наглядных примеров в этом отношении — Совет по военной науке: эта структура также имеет репутацию «блатной». Коутс и Килиан сообщают, что его члены «часто перемещаются в обе стороны между Пентагоном и высокими постами в компаниях-подрядчиках, в том числе и тех, чьи изделия они оценивают в составе Совета»[31]. Эти консультативные органы дают необъективные оценки по вопросам, связанным с обороной, и оказывают мощное влияние на выработку политики в сфере оборонных заказов. «Их деятельность закрепляет существование узкого круга лиц, взаимодействующих между собой в процессе принятия решений — все они обладают специальными знаниями в оборонной сфере, но заинтересованы в сохранении статус-кво в отношениях между государством и промышленниками»[32]. Подобная деятельность — типичный пример квазикорпоративной схемы.
Консультативные органы пользуются таким влиянием отчасти потому, что их сотрудники обладают допуском к секретной информации. По всему ВПКК секретность является важным инструментом посредничества в пользу одних групп и отсечения других. Адамс отмечает: «Секретность позволяет подрядчикам и Министерству обороны определять будущую военную политику страны без учета иных и альтернативных точек зрения... Потребности и их удовлетворение, системы вооружений и их использование настолько переплетены, что практически невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое... Если разработана важная система вооружения, в соответствующей компании, Министерстве обороны и Конгрессе возникает импульс в пользу ее приобретения, особенно в связи с тем, что государство уже вложило большие деньги в НИОКР, проведенные этой фирмой»[33].
Военный бюджет на 1989-й финансовый год, только что разработанный администрацией Рейгана, предусматривает выделение примерно 30 миллиардов долларов на секретные программы по созданию вооружений, которые не включены в официальные документы, приложенные к проекту бюджета[34]. Секретность в сочетании с ощущением чрезвычайности ситуации, характерным для «холодной войны», способствует сохранению позиций различных групп интересов, составляющих ВПКК, а также разработке оборонной политики страны и программ по созданию вооружений практически без возражений или даже вопросов со стороны «посторонних».
Корпоративизм американского типа
Политологи справедливо отмечают, что США нельзя расценивать как корпоративное государство — по характеру его никак нельзя сравнить с современной Швецией или Австрией, которые соответствуют жестким критериям шмиттеровского определения. В Америке группы интересов чересчур многочисленны, чересчур сварливы и слишком разборчивы с точки зрения членства в своих рядах. Кроме того, государственная власть, которую они стремятся взять под контроль, в рамках федеративного конституционного устройства как правило тоже раздроблена, поделена на исполнительную, законодательную и судебную на всех уровнях, и распределена между Центром, регионами и местными административными образованиями. Остаточная приверженность либеральной идеологии соответствующим политическим нормам и процедурам, в том числе «ограниченности» государства и территориальному принципу представительства в законодательном органе, также препятствует развитию корпоративизма. Наконец, американская экономика носит гигантский по своим масштабам и чрезвычайно сложный характер. Поставить ее под эффективный контроль немногочисленных иерархических, неконкурентных ассоциаций, как это пытались (или делали вид, что пытались) проделать фашисты в Италии межвоенного периода, практически невозможно. Самый близкий по характеру эксперимент в этой области — существование NRA в 1933–1935 годах — провалился, и к тому моменту, как Верховный суд положил ему конец, уже рушился под собственной тяжестью.
Однако в XX столетии в Америке возникло множество «островков» корпоративизма, структур в масштабе субсекторов, отраслей и иных элементов экономической системы, эксплуатирующих полномочия государства как на региональном, так и на общенациональном уровне. Они эффективно действуют во многих (хотя и не всех) отраслях сельского хозяйства, ряде сфер профессиональных услуг, например, фармацевтических, зубоврачебных и больничных, и ряде других областей — например, регулировании рыболовства и перепланировке городов. Эти многочисленные «железные треугольники» обычно состоят из организованных групп частных интересов, государственных органов в сфере регулирования, управления бюджетом и кредитования, а также соответствующих «надзорных» подкомитетов Конгресса. Политико-экономическая система, в которой, как это происходит в Соединенных Штатах, превалируют подобные схемы, называется «групповым либерализмом» или «неоплюрализмом». (В других работах я использую такое определение, как «демократический фашизм».) Впрочем, с таким же успехом ее можно назвать «раздробленным неокорпоративизмом»[35].
В кризисных условиях действие всех сил, препятствующих развитию корпоративизма в США как на микро-, так и на макроуровне, ослабевает. В чрезвычайных ситуациях общенационального масштаба, связанных с войной, экономической депрессией, раскручиванием инфляции или крупными трудовыми конфликтами, федеральный Центр в XX веке проводил курс на консолидацию власти наверху и расширение сферы своих полномочий. В условиях большей концентрации власти и ее более активного использования увеличиваются и стимулы для латентных групп интересов, побуждающие их организовываться, наращивать свою численность, подавлять внутренние разногласия и требовать участия в разработке политического курса.
Подобная консолидация групп частных интересов отнюдь не вызывает у государства неприятия: более того, оно как правило одобряет, поощряет, а порой и спонсирует этот процесс. В условиях кризиса особое значение приобретает быстрота действий, и власть нуждается в группах частных интересов, с которыми она может быстро наладить взаимодействие, сохраняя при этом легитимность, связанную с предоставлением заинтересованным сторонам определенной роли в формировании политического курса. Когда правительство навязывает гражданам ограничения или требования необычного характера — а это всегда происходит при масштабных чрезвычайных ситуациях — ему необходимо создать хотя бы впечатление, что это дополнительное бремя принимается, а еще лучше, предлагается по доброй воле, теми, кто должен его нести.
Чрезвычайные ситуации общенационального масштаба создают условия, при которых государственные чиновники и группы частных интересов особенно выигрывают от заключения сделок друг с другом. Государство получает возможность пользоваться ресурсами, навыками и сотрудничеством частных заинтересованных сторон, что как правило необходимо для успеха антикризисных мер. А группы частных интересов, в свою очередь, получают поддержку государства в навязывании всем своих картельных правил, что очень важно для недопущения «иждивенчества», обычно ставящего под вопрос реализацию любой схемы, связанной с приобретением «коллективных благ». Кризисы способствуют продолжительной политизации экономической жизни страны, а она, в свою очередь, поощряет новые раунды политической самоорганизации групп интересов и сделки с властями.
В американской истории взлеты и падения корпоративизма совпадали с чрезвычайными ситуациями общенационального масштаба и их преодолением. Но каждый такой эпизод оставлял свое «наследие», приводил к разрастанию корпоративизма, воплощенного в полуэлитарной-полуплюралистской структуре американского государства. На сегодняшний день это разрастание в форме «раздробленного корпоративизма» стало существенным элементом политико-экономического устройства страны.
Куда большее значение, однако, имеет квазикорпоративистский характер военно-экономического сектора. Сектор национальной безопасности, поглощающий невероятное количество ресурсов — оборонные расходы США примерно равны совокупному ВВП Швеции и Швейцарии, — наиболее четко воплощает связь между чрезвычайными ситуациями (в данном случае перманентной чрезвычайной ситуацией в рамках холодной войны) и квазикорпоративистскими схемами. В сфере оборонных расходов границы, разделяющие частный и государственный сектор, почти полностью стираются, и даже там, где они на первый взгляд продолжают существовать, например в виде частной собственности на фирмы, выполняющие военные заказы, внешность во многом обманчива. Государство участвует во всех аспектах деятельности таких фирм. Со своей стороны, сами компании изобретают множество способов — от создания консультативных советов до постоянной ротации кадров — для проникновения в пентагоновские структуры, принимающие соответствующие решения. Они обладают наиболее сильным влиянием на выработку программы военного производства — а порой и стратегические концепции в целом — и НИОКР по созданию новых вооружений и разработке сценариев боевых действий. Другие участники ВПКК также стараются урвать свою долю денег и власти. Индивиды и группы, не входящие в этот узкий круг, не имеют особых шансов повлиять на деятельность оборонного сектора. Секретность и кумовство лишают посторонних информации, а отсутствие у них специальных знаний, официальных постов и допусков гарантирует: тем, кто способен «раскачать лодку», доступ на борт будет закрыт.
Одним словом, как показывает история США, развитие квазикорпоративизма в нашей стране в основном происходит в условиях чрезвычайных ситуаций общенационального масштаба. Если будущее сулит нам новые кризисы — а в этом сомневаться не приходится — можно с уверенностью сказать, что квазикорпоративизм сделает новые шаги вперед.
3 апреля 2009Впервые: Crisis and Quasi-Corporatist Policy-Making: The U.S. Case in Historical Perspective // The World & I. 1988. November.
