21.10.2010

Дмитрий Бутрин Московская экономика, 1991–2010

Настоящий текст представляет собой попытку написать главу из гипотетического популярного учебника по истории московского мегаполиса, который мог бы появиться через несколько лет и был бы свободен от сиюминутных политизированных оценок деятельности московской мэрии. Вероятно, эта попытка через несколько лет будет предпринята еще раз — тогда появится и возможность сравнения нынешних взглядов на итоги 20-летнего развития Москвы под руководством Юрия Лужкова с более объективными.

Политик 90-х с имиджем из 80-х

Имидж «крепкого хозяйственника», который еще в 1990 году привел Юрия Лужкова в Мосгорисполком, до какой-то степени выполнявший роль правительства Москвы в формировавшейся структуре органов власти РСФСР, во многом сохранился за ним и при его отставке осенью 2010 года. Хотя в команде Лужкова ни в один момент ее существования не было ни одного признанного экономиста (сам он в 2009 году сообщал только, что по ряду вопросов правительство Москвы консультировал умерший в 2007 году секретарь отделения экономики РАН Дмитрий Львов), а экономическая политика Москвы во многом формировалась под воздействием его воззрений «экономиста-практика», среди претензий к нему во время отставки выдвигались лишь проблемы дорожно-транспортного комплекса и высокий уровень коррупции в управленческом аппарате. Между тем, 20-летняя история Москвы Лужкова важна именно с точки зрения экономики: в основном это история медленной потери управляемости городским хозяйством, замещения соответствующих государственных институтов негосударственными, нарастающих проблем с городским бюджетом и сокращении доли Москвы в экономике города. Кроме того, в течение как минимум нескольких лет в 20-летней истории руководства Юрия Лужкова Москва с ее текущими проблемами становилась системным ограничителем социально-экономического развития остальной России.

Де-факто первый кризис во взаимоотношениях федеральной власти и Москвы остался незамеченным широкой публике — c 1991–1992 годов, после стихийной децентрализации бюджетной системы РСФСР, Москва стала крупнейшей субсидируемой региональной экономикой. Источником дотаций послужило распределение внутреннего НДС федеральным правительством, доля субвенций федерального центра Москве составляла в ее доходах более 15% в 1993 году и 17% в 1994-м — лишь к 1997 году она сократилась ниже 5%.

Для сравнения, кредиты, предоставленные банкам правительству Москвы в 1994 году, были в 10 раз меньше. Политика Юрия Лужкова, сохранявшего стабильным или даже наращивавшего статьи расходов городского бюджета в условиях падения реальных бюджетных доходов и спада ВВП РФ, неоднократно критиковалась «молодыми реформаторами» в правительстве Виктора Черномырдина, в частности Анатолием Чубайсом. С июня 1996 года, после триумфальной победы Лужкова на выборах мэра (88% голосов), эта критика стала взаимной. Реагируя на сокращение бюджетной помощи, Юрий Лужков публично выступил против политики Егора Гайдара и его последователей, квалифицированной им как «монетаристской». Атаки на «монетаристов», в числе которых Лужков видел и премьер-министра Сергея Кириенко, и вице-премьера Бориса Немцова, и главу ЦБ Сергея Дубинина, и, позже, министра финансов Алексея Кудрина, продолжались последовавшие 15 лет — наиболее активной эта критика стала в 1998 году, когда несокращающиеся расходы Москвы внесли свой вклад в формирование федеральным правительством «пирамиды ГКО» с ее обрушением в августе 1998 года и последовавшим дефолтом по обязательствам.

За пределами Москвы Лужков активно критиковался в 90-х главами других регионов как соорганизатор так называемого финансового пылесоса — процесса концентрации финансового рынка в пределах Москвы.

Впрочем, за исключением ограничивающегося финансовым рынком Банка Москвы, мэрии в 90-х, несмотря на многочисленные декларации, так и не удалось сформировать собственной крупной финансово-промышленной группы. Роль бюджетных средств Москвы в формировании группы «Мост» Владимира Гусинского была вторичной в сравнении со средствами федеральных ведомств. Здесь Юрий Лужков выступал скорее в качестве обороняющегося — с точки зрения экономики Москва до 1999 года не представляла собой силы, сравнимой с влиянием «семибанкирщины», — и выступал скорее как защитник столичной экономики от приватизационной экспансии СБС, «Интерроса», «Моста», группы Бориса Березовского и т.д. Например, огромный объем усилий мэра в 90-х был потрачен на недопущение вхождения Московского НПЗ в состав какой-либо из вертикально-интегрированных нефтяных компаний. Попытки же построить в ранних 2000-х на базе МНПЗ нефтяную компанию закончились через несколько лет активных судебных войн переходом завода под контроль «Сибнефти» (сейчас — «Газпромнефть») и Sibir Energy Шалвы Чигиринского. Хотя борьба за МНПЗ не окончена, а эмигрировавший в Лондон Чигиринский обвинил жену Лужкова Елену Батурину в «теневом» владении половиной Sibir Energy, контроль над ключевым объектом топливного рынка Москвы городом утрачен.

В 2008 году число контрольных и блокирующих пакетов акций АО, контролировавшихся мэрией Москвы, составило около 400 тысяч против 1–1,5 тысяч в середине 90-х. Впрочем, стоимость этих активов в 2008 году уже не превышала 3 миллиардов долларов, тогда как активы, находившиеся на городском балансе и утраченные Москвой, в 2008 году можно было оценить в десятки миллиардов долларов. Во многом речь даже шла не о коррупции, а о неадекватности приватизационной политики и неспособности мэрии контролировать собственные активы.

Консерватизм на грани возможного

Архаичность экономической политики правительства Москвы была менее заметна в 90-х, когда социальная политика мэрии была ограничена размерами городских доходов, а сопротивление Лужкова приватизации активов Москвы и умеренная социалистическая риторика мэра накладывались на общественные настроения, формировавшиеся полемикой «партии власти» и КПРФ, — впоследствие это укрепит имидж Юрия Лужкова как экономического лидера «третьей силы» в политическом раскладе. Тем не менее, первыми крупными свершениями команды Лужкова в городском хозяйстве стали масштабные операции по консервации структуры городского продовольственного рынка. Напомним, в поздних 90-х Лужков занимался проблемой обеспечения Москвы овощами — выросший на базе этой активности Департамент продовольственных рынков Москвы, непрозрачная структура, задачей которой является влияние на ценообразование в сфере продовольствия, утратил свою роль в начале 2000-х. Между тем, значительные объемы московских ресурсов в 90-х были потрачены на закупки, в том числе импортные, овощей и фруктов, зерна, соли и медикаментов для создания «московских резервов». Все это происходило на фоне полустихийной приватизации «конечного звена» ритейла — московских магазинов, формирования «оптовок» — оптово-розничных продовольственных рынков, ставших важной частью московского пейзажа 90-х, и при фактически полной бессмысленности этих усилий — в большинстве крупных регионов централизованная система была легко заменена рыночными игроками без каких-либо потерь. Между тем, закупки картофеля, зерна и яблок правительством Москвы практикуются до сих пор.

Цели подобной активности, которая все эти 20 лет вызывает сильнейшие подозрения в коррумпированности ее реализаторов, всегда объявлялись социальными: здесь Юрий Лужков, чьи экономические воззрения можно смело относить к позднесоциалистическим, остался верен себе с 1991 года. Так, арендная политика Москвы, препятствовавшей развитию в столице России сетевого ритейла, как продовольственного, так и непродовольственного (напомним, менеджмент шведской сети IKEA не смог открыть в Москве мебельный гипермаркет, в целом же активное развитие гипермаркетов в Москве началось лишь во второй половине 2000-х), не распостранялась на так называемые социальные торговые точки, заявлявшие о политике скидок для «социально незащищенных» слоев населения — речь идет, например, о сети «Копейка», получавшей городскую недвижимость по льготным ценам. В случае же таких столпов московской экономики, как ЗиЛ и АЗЛК, социальная политика Москвы с 1991 года шла на шаг впереди здравого смысла. Оба автомобильных завода в течение последних 20 лет, несмотря на чувствительные вливания городского бюджета и субсидированные закупки автотехники по городскому заказу, находились в состоянии фактического банкротства. Один из крупнейших российских автозаводов АЗЛК в итоге прекратил существование в ранних 2000-х (за исключением занимающего лишь часть его бывшей территории СП с Renault «АвтоФраМос»). ЗиЛ, в первом полугодии этого года выпустивший 700 грузовиков, получил очередной иск о банкротстве месяц назад. 

Де-факто правительство Москвы просто утратило оба этих актива, потеряв миллиарды долларов инвестиций.

По аналогичному сценарию развивалась ситуация с сотнями предприятий, находившихся в московской собственности. Впрочем, управленческая некомпетентность Лужкова в 90-х шла рука об руку с теневой приватизацией московских активов членами его команды. Так, Владимир Евтушенков, руководивший Московским комитетом по науке и технике, в 1993 году основал Акционерную финансовую компанию «Система», которая к началу 2000-х стала владельцем московского телефонного провайдера МГТС, построив на его базе телекоммуникационную империю, в которую входит и крупнейший сотовый оператор МТС, и строительно-девелоперский холдинг «Система-ГАЛС», и ряд ранее контролировавшихся Москвой предприятий радиоэлектроники Зеленограда. Евтушенков, дистанцирующийся от мэра с 2000-х (так, именно с этого времени семья мэра категорически отрицает ранее не оспаривавшееся предположение о том, что Евтушенков и Лужков женаты на родных сестрах), входит в число наиболее крупных предпринимателей России.

Ориентация преимущественно на развитие сектора услуг и торговли вместе с депрессией в московской промышленности в 90-х, которая была сильнее, чем в остальной России, уничтожили Москву как крупного промышленного работодателя уже в ранних 2000-х и позволили быстро нарастить долю услуг и торговли в валовом региональном продукте столицы с 50–55% в 80-х до 75–80% и более в настоящее время. Всерьез программы «новой индустриализации» не высказывались Юрием Лужковым с 2006 года, когда в мэрии возобладало мнение о том, что условия Москвы с ее высоким уровнем жизни и практически нулевой безработицей не способствуют развитию в городе промышленного производства. Впрочем, проекты «перемещения» остатков городской промышленности за пределы городской черты, появившиеся в поздних 90-х, преимущественно провалились: и Москва как промышленный центр, и правительство Москвы крайне непопулярны среди крупных иностранных компаний, которые были бы способны профинансировать такие проекты. В итоге именно это обстоятельство определило бум инвестиций иностранных компаний в Калужскую, Новгородскую и Ленинградскую области — они были лишены ключевых недостатков Москвы, в числе которых — и высокий уровень коррупции, и проблемы стройкомплекса, и логистические проблемы, и дефицит квалифицированной рабочей силы.

Нулевая безработица середины первого десятилетия XXI века, впрочем, была во многом искусственным явлением — в значительной степени она определялась избыточной занятостью в московских структурах, консервацией структуры занятости в бюджетозависимом секторе в 90-х.

Дети безземелья

Важнейшей «социальной» составляющей политики московской мэрии в 1991–2010 годах стала ориентация на решение проблем жилищного строительства. Москва, в XX веке ставшая самым привлекательным для населения России городом для проживания, к 1990 году обладала весьма неприятным наследством от СССР — самым развитым в развалившейся стране строительным комплексом с запутаннейшей экономикой, проблемами городского планирования, дефицитом инженерных коммуникаций, устаревающим жилым фондом и примерно 3 млн «очередников» из 8 млн населения мегаполиса. Парадоксально, но при всей «государственной» ориентации правительства Москвы строительный сектор города стал отраслью городской экономики, в котором государственные компании полностью и бесповоротно сдали свои позиции еще в середине 90-х. Крупные собственные инвестиции в строительство жилья бюджет Москвы прекратил еще в 1995 году, в целом же политика Юрия Лужкова и его заместителя в строительной индустрии Владимира Ресина заключалась в радикальных ограничениях на приватизацию муниципальных земель и в полной свободе для работы частных строительных организаций на территории Москвы: компании, контролируемые или финансируемые городом, значимой конкуренции частным девелоперам не составляли. Москву в вопросах жилищного строительства интересовала лишь довольно небольшая «натуральная доля» в проектах в виде квартир в новых жилых зданиях, распределяемых бюрократическим аппаратом города, и арендная плата.

При этом «Интеко», компания жены Лужкова Елены Батуриной, не играла ключевой роли в строительном комплексе Москвы — развитие компании, в 90-х специализировавшейся на производстве пластиков и операциях на Московском НПЗ, по сути, началось после кризиса 1998 года. Пик активности «Интеко» в городской экономике пришелся на 2002–2005 годы, компания в этот момент рассматривалась как будущий ключевой игрок на рынке стройматериалов, так как формировала холдинг предприятий соответствующего профиля на территории всей РФ. Тем не менее, в середине 2000-х ключевое влияние на строительный сектор имели компании, дружественные менее высокопоставленным чиновникам Москвы, — к концу 2000-х они уже имели федеральную поддержку и в целом не были особенно зависимы от своих патронов в московских структурах. Однако несмотря на относительно свободный доступ на московский строительный рынок, наличие «связей», как родственных, так и коррупционных, определяло «ресурс» строительной компании для московских проектов. А обладание таким «ресурсом» снимало с компании практически любые ограничения на работу в городской среде — тем более, что проекты 90-х, в первую очередь, реконструкция Манежной площади, патронируемая Юрием Лужковым, сняла вопросы о допустимых в Москве пределах — как деловых (АО «Манежная площадь» стала образцом управленческой некомпетентности), так и эстетических.

Подобная политика до неузнаваемости преобразила облик Москвы за два десятилетия. 

C одной стороны, речь шла о создании целых новых жилых кварталов на окраинах Москвы и реконструкции целых округов — например, Южного Бутово, Марьино, Зябликово. С другой стороны, при наличии чудовищной по своим масштабам коррупции в строительной сфере и отсутствии хотя бы намеков на цивилизованный рынок земли город в своих исторических кварталах стал жертвой «точечной застройки» — застройки, игнорирующей и нагрузку на все виды инфраструктуры, и архитектурные особенности района, и интересы соседей. Речь идет не только об офисных строениях, но и о жилой недвижимости. Отчасти решить эту проблему Ресин и Лужков еще в 1995 году намеревались программой массовой ликвидации «хрущоб» — пятиэтажных панельных зданий, построенных в 1956–1972 годах в рамках очередного этапа расширения Москвы. Впрочем, программа, которую планировалось завершить в 2009 году, выполнена пока лишь в нескольких округах, в том числе Центральном. При том и эта программа, и другие программы «точечной застройки», осуществлявшиеся вне бюджетного финансирования, за деньги инвесторов, приводили к массовому принудительному переселению жителей этих районов на окраины Москвы: доля таких переселенцев, впрочем, сокращалась с 35% в начале 2000-х до 2–3% в 2010 году.

C точки зрения городской экономики, ликвидация «хрущоб» была крайне удачным проектом. Впрочем, так или иначе, ограничения на рынке земли, крайне слабый учет земельной собственности и коррупция привели к формированию в Москве рынка недвижимости, явно негативно влияющего на всю строительную индустрию в РФ. С одной стороны, непрерывно дорожающая недвижимость в Москве с середины 90-х стала фетишем для большей части населения России — в силу этого мэрия Москвы утратила всякую возможность осмысленного влияния на строительный рынок. Уровень московских цен на жилую недвижимость и сверхрентабельность строительства в Москве, в которую заложены и огромные суммы коррупции (достоверных сведений о доле взяток в цене жилой недвижимости нет, независимые оценки дают разброс в 35–70% себестоимости строительства без коммуникаций), определили ориентировочные уровни рентабельности для строительного рынка всей России. Московский бум недвижимости отражался на региональных рынках негативно (там просто почти не строили жилья) до начала 2000-х, когда московские строительные компании, предчувствуя будущий дефицит земли в Москве, начали экспансию в регионы. Но с настоящей катастрофой Москве пришлось столкнуться в II квартале 2006 года — именно тогда цены на недвижимость в столице (в основном из-за развития ипотеки) стали расти экспоненциально и за год увеличились на 70–110%. Отметим, в этот момент Москва уже окончательно утратила статус главного строительного рынка России, уступив его Московской области, — инвестиции в жилую недвижимость переориентировались на окружающий столицу регион несмотря на все усилия московской мэрии.

У «бума недвижимости» второй половины 2000-х, превративших значительную часть московских жителей в формальных миллионеров, у которых, тем не менее, нет ничего, кроме своей квартиры, в будущем ожидаются самые неожиданные последствия. Например, перспектива обвала цен на московском рынке недвижимости была фактором, определяющим ход финансового кризиса 2008–2009 годов: правительству России пришлось буквально спасать «Дон-строй», «Миракс» и т.п. от банкротства, в целом же об объеме кризисного перераспределения недвижимости в Москве по итогам этих процессов пока можно только догадываться. С другой стороны, не стоит недооценивать социально-культурного влияния строительной политики мэрии Москвы на жизнь целого поколения москвичей — уверенных в практической невозможности честного владения собственностью, живущих в перенаселенных кварталах, ежедневно сталкивающихся с жестокими социальными контрастами городской жизни и, тем не менее, считающих Москву своим городом. Рынок земли, «зажатый» бюрократией Юрия Лужкова скорее из идеологических, чем из практических соображений, действительно оказался самым главным рынком Москвы — хорошо это или плохо.

Напротив, в случае с офисной и логистической недвижимостью дела, обстоявшие в Москве крайне печально в 90-х, были достаточно легко поправлены чисто рыночными способами — без существенного (за исключением коррупции, которая к 2010 году воспринималась уже как «природный фон» для всякого бизнеса) участия команды Юрия Лужкова. Хотя с точки зрения качественной офисной недвижимости Москва остается для бизнеса достаточно некомфортной, проблемы с офисами в Москве много слабее. Тем более, что в офисные девелоперские проекты инвестируются и внешние средства. Москва Лужкова — игрок почти исключительно на рынке наиболее дешевой офисной недвижимости, где она конкурирует скорее с федеральными научными учреждениями. Участие же Москвы в крупных офисных проектах — например, в приостановленном кризисом 2008–2009 годов проекте «Москва-Сити» — достаточно формально: по сути, команда Лужкова перестала играть здесь существенную роль еще за несколько лет до его отставки.

Лишь к 2010 году Департамент имущественного комплекса Москвы решился на радикальную смену концепции развития городского хозяйства, выступив в апреле с идеей начать свернутое в середине 90-х финансирование строительных проектов непосредственно из городского бюджета. Но реализовать этот поворот, который наверняка привел бы к полному краху городского хозяйства уже в 2014–2015 годах, команде мэра помешала его отставка, предопределенная главной проблемой московского бюджета — дефицитом ресурсов для развития городского хозяйства при постоянном росте расходов.

Блеск и нищета социал-демократии

Впрочем, Юрий Лужков и его команда, которая на уровне высшего руководства создавалась еще в начале 90-х, преимущественно из проверенных советских «хозяйственников» 80-х, а на среднем — двумя волнами в середине 90-х и начале 2000-х, могли бы игронорировать эти проблемы. Во всяком случае, для большей части правительства России они не имели федерального масштаба даже в 2000-х — несмотря на тормозящее влияние экономики Москвы на экономику России. К краху в 2010 году московскую мэрию привела чисто социальная проблема — к концу 2000-х стал совершенно очевидным тупик, в который привела город экономическая политика команды Лужкова.

Речь в первую очередь идет о социальных расходах правительства Москвы. Начиная с 1996 года, несмотря на бурный рост реального ВРП Москвы, на опережающий среднероссийский рост реальных располагаемых доходов москвичей, на развитие городской экономики (преимущественно вне контроля городских властей), доля «социальных» трат московского бюджета никогда не была ниже 10%. Кроме того, Москва, как и Санкт-Петербург, объединяют в себе два уровня бюджетной системы — региональный и муниципальный. Соответственно, единый бюджет Москвы несет на себе полное бремя финансирования городских систем здравоохранения и среднего образования. По сути, это тоже социальные расходы. Отказываясь в последние 10 лет от сколь-нибудь значимых реформ и даже оптимизации структуры городских школ и больниц (в случае с дошкольным образованием ситуация «рухнула» еще в 2002–2003 годах, де-факто проблема дефицита детских садов в Москве решается их коммерциализацией и переводом этого сектора рынка услуг в частную сферу), Москва столкнулась с необходимостью много большего, чем в среднем по России, финансирования «бюджетников» — уровень жизни в Москве выше, чем в среднем по стране (в 2009 году денежные доходы жителей Москвы составляли порядка 50 тысяч рублей в месяц при среднероссийских 20–25 тысячах), и поддерживать штат московских врачей и учителей, на которых вместе с «бюджетниками» приходится порядка 25% расходов Москвы, постепенно становится все дороже.

Отметим, во многом причина происходящего — сознательное занижение правительством Москвы числа жителей города, продолжавшееся вплоть до 2003 года. Статистика Мосгорстата дает наглядное свидетельство перелома в политике учета численности городского населения: в IV квартале 2003 года оно составляло, по московским данным, 8,536 млн человек, к I кварталу 2004 года выросло до 10,392 млн, стабилизировавшись в статнаблюдении на уровне 10,5 млн. Почти 2 млн «новых» жителей Москвы — следствие и многолетней неудачной борьбы Юрия Лужкова за сохранение института московской «прописки», и роста теневого сектора в Москве (преимущественно в торговле), и сокрытия дефицита реальных потребностей Москвы в городской инфраструктуре. В течение всех 90-х и первой половины 2000-х городское хозяйство планировалось, не учитывая не менее 2 млн жителей города, — на деле же, по независимым оценкам, численность москвичей в 2010 году составляет не менее 12 млн.

Вероятно, именно в продолжающемся росте числа жителей Москвы (связанном с миграцией — рождаемость в Москве хуже, чем в среднем по России) заключается причина парадоксальной бедности московского бюджета, чьи расходы на «социальные» статьи растут темпами, опережающими даже коррупцию.

При этом речь идет не о пенсионерах, численность которых в Москве выросла с 2002 по 2009 год более чем на 10% (c 2,2 млн до 2,5 млн). 

С 2010 года федеральный бюджет де-факто снял с команды Юрия Лужкова «нагрузку» по компенсации московским пенсионерам уровня пенсий до прожиточного минимума — хотя «звонок» здесь прозвенел ранее, в 2009 году, когда мэрия потребовала от работающих пенсионеров вернуть часть доплат. Главной «социальной» составляющей коллапса социальной политики в Москве являлось нежелание правительства Юрия Лужкова заниматься реформой самой затратной части московского бюджета с начала 90-х — жилищно-коммунального хозяйства. Одна из декларируемых целей и задач мэрии с 1991 года — компенсировать растущие расходы жителей Москвы на коммунальные и инфраструктурные услуги дотациями — на деле является чисто социальной: мэрия пыталась решить теоретически нерешаемую задачу по сокращению расходов населения на непрерывно дорожающие по себестоимости услуги.

На практике это выглядело так. В 2003 году правительство Юрия Лужкова с гордостью рапортовало о том, что москвичи в среднем оплачивают 50% себестоимости горячего водоснабжения и отопления, 70% стоимости услуг по вывозу мусора, 80% цены электроэнергии, всего 26,5% себестоимости оплаты поддержания недвижимости в форме! К 2009 году эти цифры существенно сократились, хотя мэр неоднократно заявлял: перехода на оплату полной стоимости услуг ЖКХ он не допустит. Тем не менее, расходы по этой статье московского бюджета росли теми же темпами, что и обычная «социалка», — а доля расходов на услуги в расходах москвичей имела даже тенденцию к росту.

Наконец, существовал и «внешний фактор» — расходы на содержание органов милиции, которые Москва финансировала самостоятельно, не определялись мэрией и росли с 2001 года ежегодно. До решения этой проблемы в рамках «федерализации» МВД, намеченной на 2013 год, Юрий Лужков в кресле мэра просто не успел досидеть. Коррумпированность московской милиции, как и повсеместно в регионах, являлась сдерживающим фактором для развития малого бизнеса — вместе с политикой мэра Москвы в отношении малого бизнеса это на многие годы обеспечило непривлекательность столицы для самозанятых лиц и теневизацию мелкого ритейла, который к 2006–2007 годам обеспечивал до 20% ВРП Москвы. Это дополнительно нагружало московский бюджет — «тень» требовала непрямых социальных расходов, так как не оплачивала их налогами. Лужков смотрел на это безучастно — так, разгром в 2009 году федеральным правительством московского оплота мелкого бизнеса, крупнейшего в Европе Черкизовского рынка, где во второй половине 2000-х начала формироваться собственная инфраструктура кустарной легкой промышленности, происходил практически без комментариев со стороны властей Москвы.

Таким образом, фундаментально проблема команды Юрия Лужкова, к решению которой она так и не приблизилась, была аналогична хрестоматийным проблемам всех социал-демократических правительств стран Европы во второй половине XX века — это завышение социальных обязательств в политических целях при отсутствии реальных возможностей поддерживать «органический» экономический рост в рамках принятого экономического курса. В случае с Москвой ситуация усугублялась постоянным миграционным притоком населения, в первую очередь из более бедных российских регионов, при ограниченности как территории (недаром в последние 10 лет Лужков настаивал на объединении Москвы и Московской области, что блокировалось соседним регионом и политическими соображениями), так и управленческой компетентности городского правительства, а также противостоянием Москвы экономической политике федерального центра. Впрочем, именно реформам команды Егора Гайдара, а затем экономического блока правительств Виктора Черномырдина, Михаила Касьянова и Михаила Фрадкова Юрий Лужков, по сути, обязан своим долголетием на посту главы московского правительства: Москва получала ресурсы для сопротивления центру именно от экономического роста, поддерживаемого оппонентами в масштабах всей РФ.

Поэтому «узловыми» точками для команды московской мэрии были кризисные 1994, 1996, 1998–1999 и 2008–2009 годы, когда состояние экономики РФ, частью которой была экономика Москвы, ориентированная исключительно на непрерывный рост доходов, не позволяло городскому хозяйству успешно «сглаживать» огрехи собственного хозяйствования. Показательно, что именно в эти моменты Юрий Лужков был активен в своем естественном амплуа — как политик, а не «хозяйственник». Так, именно на момент кризисного для городского бюджета 1999 года приходится пик взлета политической карьеры Лужкова — партия «Отечество» с ее социал-демократической риторикой и экономической программой, сходной с программой КПРФ, рассматривалась де-факто как будущий лидер на политическом поле.

На этот же момент пришлось и наиболее полное «раскрытие» экономической идеологии Юрия Лужкова и его команды. Так, с 1999 года он выступает за формирование в России и ее регионах выделенных из бюджетной системы «целевых фондов» и «бюджетов развития». В ходе внутренней реформы городского бюджета в 2000 году Москва создала несколько таких фондов (Фонд поддержки правопорядка, Территориальный экологический фонд и т.д.), а также «Бюджет развития». Эти эксперименты правительству Москвы пришлось свернуть к 2002 году и под давлением федеральных властей, и в силу их показательной неэффективности. Тем не менее, влияние Лужкова как «экономиста» на экономическую политику федерального центра ощущалось и последующие годы: так, детали этой идеологии были зафиксированы в «плане 2020» правительства при президентстве Владимира Путина, а при всей политической несхожести часть идей мэра была подхвачена командой министра экономики Германа Грефа и его преемниками в Минэкономики и Белом доме. Во многом это обеспечило и политическую выживаемость мэра в 2000-х. Впрочем, неудачи в политике («Отечество», как и региональная протопартия «Вся Россия», созданная союзниками Лужкова в регионах, не смогли эффективно противостоять «партии власти» «Единство», которая в 2002 году поглотила их с созданием партии «Единая Россия») не привели к отставке Юрия Лужкова после прихода к власти команды президента Владимира Путина, преемника Бориса Ельцина. Поддержав основные инициативы Путина, в том числе формирование «вертикали власти», Лужков начал утрачивать рычаги влияния и на Москву. Особенно этот процесс был важен при проведении федеральным центром ключевых экономических реформ ранних 90-х — налоговой и бюджетной: сопротивление Москвы созданию казначейства, федерализации налогового ведомства и введению федерального бюджетного контроля деятельности региональных администраций было достаточно слабым, хотя Москве удалось в течение нескольких лет откладывать свою «капитуляцию» перед Минфином РФ. Впрочем, завершить этот процесс команда Алексея Кудрина возможности не имела, и в итоге к 2006–2007 годам в очередной раз «отреставрированная снаружи» Москва была предоставлена сама себе в проведении собственной экономической политики в пределах, определенных Кремлем и Белым домом, — они были достаточно широки, чтобы команда Юрия Лужкова смогла совершить серию фатальных для нее ошибок.

Последние метры большой дороги

На этом фоне «схлопывание» бюджета Москвы было лишь делом времени. В динамике этот процесс можно было наблюдать по ссорам мэра Москвы и министра финансов, который в 2000-х стал для Юрия Лужкова полноценным заменителем Анатолия Чубайса. Главная же ссора с 2007 года разгоралась из-за автодорожного строительства в Москве и его финансирования. 

Уже после отставки мэра Москвы Алексей Кудрин пояснил, что именно пошло под нож в столице под давлением нарастающих потребностей в финансировании все расширяющихся «социалки» и ЖКХ. 

Расходы на дорожное строительство, пояснил он Совету Федерации 6 октября 2010 года, в Москве в 2000 году превышали 26% расходов бюджета, в 2008-м составили 8%, а за I полугодие 2010-го — 4,4%.

Данных этих вполне достаточно, чтобы осознать причины нарастающего дорожного коллапса в Москве: у богатейшего города России с бюджетом, превышающим, как хвалился Юрий Лужков еще в 2006 году, государственный бюджет всей Украины, есть острая проблема выбора — финансировать дороги или здравоохранение. Столь же очевидна и проблема с развитием московского метрополитена — федеральные дотации на эти цели были прекращены именно потому, что у московской мэрии с середины 2000-х всегда находились более насущные способы потратить деньги из общемосковского «общего котла».

Отметим, до 2000 года Москва была одним из лидеров российского автодорожного строительства — в силу концентрации в регионе значительной части обеспеченного населения РФ и устройства бюджетной конструкции в 90-х, предоставляющей Москве карт-бланш на практически любые дорожные проекты, столичные автодорожные проекты были показательно серьезнее, нежели на территории остальной России. Тем не менее, в 2000-х тон в автодорожной отрасли РФ задавали уже федеральные проекты реконструкции автотрасс, а правительство Москвы, не умея и не желая контролировать себестоимость проектов строительства, буквально увязло в дорожном недострое и недофинансировании текущих проектов. Во многом проблема неконтролируемого роста была «заложена» Москвой в 90-х при реконструкции МКАД, где коррупция, как и в случае с жилым строительством, на годы вперед получила «целевые ориентиры». Впрочем, к 2009 году мэрия уже не имела собственных новых проектов в области автодорожного строительства, которые готова была бы финансировать.

Но, как не удивительно, Юрия Лужкова погубила, собственно, не коррупция — хотя, разумеется, отказ от завышения цен на строительство, децентрализация управления, введение современных технологий финансового контроля и попытка реформы ЖКХ (это почти произошло в 2007–2009 годах с приватизацией управляющих компаний жилищно-коммунального сектора, но без готовности идти дальше привело к «контрреволюции» ЖЭКов и ДЭЗов, продолжающейся по сей день) дали бы его команде еще три-четыре года отсрочки. Но отсрочки от неминуемого. Социалистическая по существу политика замораживания необходимых реформ, строительство «социального рая» с невозможностью контроля за притоком в него новых обитателей и без внешней подпитки, централизация управления неизбежно привели бы к банкротству самого богатого города России. По сути, у Москвы оставался один способ потянуть время — внешние займы (сейчас Москва должна около 30% своих годовых расходов), но это лишь усилило бы московские проблемы правительства России в следующем десятилетии, кто бы этим городом не руководил.

У преемника Юрия Лужкова в распоряжении было всего два-три года, чтобы что-то исправить в этой картине.

В сокращенном варианте опубликовано в журнале «Большой город» (2010. № 18 [263]).