Одновременно с приковывающими всеобщее внимание бурными событиями в политической системе нашей страны, на международной арене, на валютном и банковском рынке — в экономике и в обществе разворачиваются процессы, которые, наверное, не менее существенны по своим последствиям, хотя и не столь заметны. Как бы ни были важны «горячие темы», следует хотя бы «боковым зрением» отслеживать и осмысливать то, что происходит в этих менее заметных сферах. Причем под словом «происходит» я понимаю не только фактически принятые законы и нормативные акты, но и то, что думают и как рассуждают люди, эти акты разрабатывающие и принимающие.
Одна из таких малозаметных, но важных сфер жизни — это пенсионное обеспечение (и вообще то, что принято называть «социальной политикой»). В частности, 28 декабря 2013 года был принят федеральный закон «О страховых пенсиях», который ввел новую «пенсионную формулу», то есть алгоритм расчета страховой пенсии, и новые принципы формирования «пенсионных прав» гражданина.
Этот закон вступает в силу с 2015 года и заменяет собой (с некоторыми оговорками) прежний закон «О трудовых пенсиях». Новой пенсионной формуле было посвящено довольно много публикаций, рассчитанных на широкую публику. Основной темой многих из них был вопрос о том, каким образом человек сможет рассчитать свою пенсию в новой системе (достаточно подробный разбор можно найти в статье Екатерины Алябьевой «FAQ: как посчитать свою будущую пенсию», опубликованной на сайте Slon.ru). Обсуждалось также, как отразится новая схема расчета пенсий на доходах будущих пенсионеров и позволит ли она решить долгосрочные проблемы, с которыми сталкивается пенсионная система России.
При всей важности этих вопросов мне представляется необходимым начать разговор с реконструкции логики тех людей — экспертов и чиновников, — которые новую схему придумали и которые в любом случае будут определять дальнейшую судьбу пенсионной системы. Говоря «будут определять судьбу», я не представляю этих людей некими демиургами, способными лепить социальную политику так, как им заблагорассудится.
Перспективы пенсионной системы будут обусловлены в первую очередь фундаментальными социальными и экономическими процессами, но также и тем, каким образом государство будет на них реагировать.
А вот эта реакция уже вытекает из идей, сидящих в головах у людей, в том числе у разработчиков социальной политики.
Мой выбор отправной точки продиктован еще и соображениями удобства. Эксперты, а также некоторые крупные должностные лица, обычно формулируют свои идеи в виде связных текстов, чем существенно облегчают анализ. Сегодня я как раз и предлагаю опереться на статью одного из ведущих отечественных экспертов в сфере социальной политики — Татьяны Михайловны Малевой, директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС и профессора Высшей школы экономики. Эта большая статья называется «Человек в солидарной пенсионной системе», она опубликована в журнале «Экономическая политика» № 2 за этот год (к сожалению, этот выпуск журнала появится в свободном доступе лишь в следующем году; аннотацию можно посмотреть здесь). Хотя непосредственным поводом для статьи послужило проведение репрезентативного социологического опроса, посвященного пенсионным проблемам, она гораздо шире по содержанию и фактически излагает вкратце базовую логику, которой руководствовались разработчики новой (очередной!) пенсионной реформы.
Анализу социологического опроса, о котором идет речь, будет посвящена одна из следующих колонок, а пока что мы займемся некоторыми предпосылками, на которых основаны все эти построения.
«Ну не шмогла я, не шмогла!», или Уроки русского
Статья начинается с краткой характеристики основных проблем, с которыми сталкивается нынешняя пенсионная система. Они, по оценке Т. Малевой, таковы:
«Доля расходов на выплату трудовых пенсий в России оставляет около 9% ВВП, что сопоставимо со средним показателем по странам ОЭСР (8,4%) и превышает уровень для сопоставимого ряда стран (7,8%). При этом существенная часть пенсионных выплат финансируется за счет трансфертов федерального бюджета (около 39% всех затрат на пенсии или 3% ВВП в 2013 году). Действующая в России номинальная ставка тарифа страховых взносов в пенсионную систему (22% от заработной платы в пределах установленного взносооблагаемого максимума +10% сверх этого максимума), влияющая на финансовую нагрузку на бизнес, превышает средний уровень по ОЭСР [, равный] 19,6%. По странам ОЭСР медиана коэффициента замещения в среднем составляет около 60%. В России соотношение среднего размера трудовой пенсии и средней заработной платы составляет 36%. Другими словами, Россия тратит на пенсионную систему достаточно много, тарифы отчислений в систему уже превысили среднеевропейский уровень, объем трансферта из федерального бюджета постоянно повышается, а пенсии, хотя и растут, но в реальном выражении по-прежнему чрезвычайно низки» (с. 55–56).
Попробуем, по нашему обыкновению, разобраться в этом нагромождении специальных терминов, посмотрев на сказанное «незамыленным» взглядом простого обывателя. Для начала переведем это на более привычный язык. Итак, ВВП — это, грубо говоря, количество произведенной в стране за год конечной продукции. Оценивается эта величина в текущих ценах: если вы купили в магазине, к примеру, буханку хлеба за 20 рублей, то в ВВП она и будет учтена по 20 рублей. ОЭСР — это Организация экономического сотрудничества и развития, международное объединение, включающее в основном высокоразвитые страны и некоторое число стран со средним уровнем развития. В статье не указывается, какие именно страны входят в «сопоставимый ряд» (для этого нужно лезть в источники, указанные в списке литературы), но, по-видимому, имеются в виду страны с сопоставимым уровнем производительности экономики, измеряемой ВВП в расчете на душу населения — именно это говорится в другой статье, опубликованной в «Ведомостях» и принадлежащей перу Т. Малевой и ректора РАНХиГС В. Мау; к числу этих стран относятся, например, Словения, Чехия, Словакия, Эстония, Чили и др. Итак, первое предложение означает, что доля произведенного богатства, перераспределяемая через государственную пенсионную систему от работающих к пенсионерам, чуть больше, чем в развитых странах, и заметно больше, чем в сопоставимых по уровню развития странах.
Перейдем к следующему предложению. Латинское слово «трансферт» можно перевести русским словом «перечисление». Попросту говоря, часть денег выплачивается прямо из Пенсионного фонда России (ПФР), а часть — из федерального бюджета, хотя проходит при этом «через руки» ПФР.
И вот тут, если я поставлю себя в позицию простого обывателя, у меня возникает первое недоумение. Какая разница, собственно говоря, откуда берутся деньги на выплату мне пенсии?
Пенсию мне должно государство. Повышать пенсии мне обещало государство в лице президента и депутатов парламента. Так ведь? Какое же мне дело, что из одного государственного «кошелька» денег не хватает, и туда приходится добавлять деньги из другого «кошелька»? В конце концов, нам все время говорят, что, поскольку цены на нефть высоки, денег у государства достаточно для исполнения всех своих обязательств. Так или не так? Вот и платите, сколько обещали, и нечего всякие липовые трудности выдумывать.
В такой «обывательской» позиции, как бы диковато она ни звучала с точки зрения профессионального экономиста или юриста, есть большая доля сермяжной правды. Действительно, эта проблема кажется надуманной.
Вернемся к нашей переводческой работе. «Действующая в России номинальная ставка тарифа страховых взносов в пенсионную систему (22% от заработной платы в пределах установленного взносооблагаемого максимума +10% сверх этого максимума), влияющая на финансовую нагрузку на бизнес, превышает средний уровень по ОЭСР [, равный] 19,6%». «Тариф страховых взносов» — это на самом деле ставка особого налога на выплаченную «грязную» заработную плату, который работодатель перечисляет в ПФР.
Хотя сейчас «страховые взносы» у нас официально не называются налогами, а посвященные им статьи отсутствуют в действующей редакции Налогового кодекса, они являются именно налогами. Это совершенно очевидно любому, кто сталкивался с ними по работе, слышал рассказы бухгалтеров или просматривал соответствующий закон. Единственное их отличие от обычных налогов — это то, что за уклонение от уплаты от этих взносов пока что нет уголовной ответственности. Но она существовала до 2010 года, та как с 2003 по 2010 год эти «страховые взносы» носили название «единого социального налога» и регулировались Налоговым кодексом. То, что после переименования неуплата «взносов» выпала из сферы уголовного права, можно считать исторической случайностью, которую нам обещают вскоре исправить. О налоговом характере «страховых взносов» свидетельствует и употребленный автором разбираемой статьи чудовищный неологизм «взносооблагаемый». В других странах такие «взносы» обычно честно называют налогами (например, в Америке это называется «payroll tax»— налог на фонд заработной платы), да и в международной статистике данные о налогообложении в России приводятся с учетом соответствующих сумм.
Впрочем, стыдливое уклонение от называния «взносов» налогами дает российскому государству пропагандистский выигрыш — можно трезвонить на всех углах, что у нас якобы «самый низкий уровень налогообложения».
Итак, в переводе на более понятный язык, в этой фразе говорится о том, что ставка налога на заработную плату в России существенно выше, чем в развитых и более или менее развитых странах, и что это обстоятельство неблагоприятно для бизнеса.
Последнее утверждение нуждается в некотором уточнении. Действительно, 22% от «грязной» (включающей подоходный налог) зарплаты в ПФР перечисляет именно работодатель. Значит ли это, что именно работодатель платит это налог? Некоторые люди, придерживающиеся «бухгалтерского» подхода к экономическому анализу, так и считают. Но те же самые люди будут утверждать, что подоходный налог с заработной платы платит не работодатель, а работник. А почему, собственно? Работник никуда не перечисляет деньги со своего счета и не платит налог в кассу налоговой службы. Этот налог — в части получаемой зарплаты, а не, например, доходов от сдачи человеком квартиры в аренду — точно так же перечисляется в бюджет работодателем, а не работником. В чем разница-то?
На самом деле разницы, конечно, нет. Это совершенно понятно всякому, кто вел когда-нибудь переговоры с будущим работодателем (или работником). Нанимающийся на работу думает не о «грязной» зарплате; он мыслит в терминах «чистой» зарплаты, без налогов, и обычно предъявляет соответствующие запросы работодателю. Последний же, узнав о запросах претендента на рабочее место, оценивает, каковы будут его реальные издержки на конкретный трудовой ресурс, и эти издержки включают чистую зарплату, подоходный налог и «страховые взносы» во все государственные фонды (не только в ПФР). Для него и подоходный налог, и страховые взносы — это порождаемые государством издержки, связанные с наймом работника, или, иными словами, налог на сделку о найме. Но примерно та же самая картина возникает, если посмотреть на ситуацию с точки зрения работника. Если бы не эти налоги (составляющие на сегодняшний день в типовом случае примерно 45% от «чистой» заработной платы), то работник мог бы потребовать себе побольше — и в условиях низкой безработицы и/или востребованной специальности эту прибавку, скорее всего, получил бы. Иными словами, если бы не «налог на сделку» («подоходный» + «страховые взносы»), то работодатель и работник как-то поделили бы между собой оставшиеся у них деньги, хотя пропорцию этого дележа вряд ли можно априори предсказать. От того, что часть «налога на сделку» объявляется «налогом на доход работника», а другая — «страховыми взносами», ничего по сути дела не меняется; могли бы горшком назвать или глокой куздрой.
Отметим, что если бы «страховые взносы» не взимались или взимались бы в меньших размерах, то оставшаяся у работодателя часть экономии могла бы быть им направлена не только на потребление, но и на развитие дела: на покупку оборудования и технологий, на строительство новых мощностей, на развитие сбытовой сети, наконец, на погашение кредитов, взятых на все эти мероприятия, — иными словами, на инвестиции. А инвестиции — это рост производительности всех факторов производства, включая труд и капитал. Изъятие же страховых взносов в ПФР и другие фонды означает более медленное развитие экономики по сравнению с тем, что было бы в отсутствие этих «взносов». Перераспределительная, или «солидарная» пенсионная система подрывает производительность экономики. Именно это скрывается за скупой фразой о том, что ставка страховых взносов «влияет на финансовую нагрузку на бизнес».
Следующая пара предложений в процитированном фрагменте: «По странам ОЭСР медиана коэффициента замещения в среднем составляет около 60%. В России соотношение среднего размера трудовой пенсии и средней заработной платы составляет 36%». Страшные слова «коэффициент замещения» означают просто-напросто отношение пенсии человека к его заработку до выхода на пенсию. Эта фраза всего лишь означает, что в странах ОЭСР типичная пенсия составляет 60% зарплаты до выхода на пенсию, а в России — 36%.
И, наконец, вывод: «Россия тратит на пенсионную систему достаточно много, тарифы отчислений в систему уже превысили среднеевропейский уровень, объем трансферта из федерального бюджета постоянно повышается, а пенсии хотя и растут, но в реальном выражении по-прежнему чрезвычайно низки». Иными словами, затраты на государственную пенсионную систему в сравнении с производительностью экономики по мировым меркам весьма велики, а государственные пенсии низки. Как ни старается система, как ни пытается выжать максимум из экономики страны, «на выходе» получаются, мягко говоря, посредственные результаты.
Но такой вывод был бы, на мой взгляд, слишком поверхностным и при ближайшем рассмотрении даже довольно-таки странным.
Как так получается, что пенсии чрезвычайно низки — в реальном выражении, — но денег на них не хватает (приходится из бюджета добавлять)?
Если бы пенсии были бы велики и денег на них не хватало — это было бы понятно. Но если на маленькие пенсии и не хватает, то закрадывается подозрение, что тут что-то не то. Какая-то деталь в этой «мозаике» упущена.
Действительно, когда говорят, что пенсии «низки», то что выступает критерием? Низки по сравнению с чем?
В статье говорится, что они низки в сравнении с зарплатой, получаемой перед пенсией, т.е. разрыв между ними велик, но не сам по себе, а в сравнении с аналогичным разрывом в странах ОЭСР. Но почему выбран именно такой критерий? Например, кто из пенсионеров сравнивает свой коэффициент с аналогичным коэффициентом в ОЭСР? Думаю, таких немного.
С другой стороны, вряд ли приходится сомневаться, что большинство российских пенсионеров недовольны величиной своих пенсий и предпочли бы получать побольше. Если в нашей стране и есть консенсус граждан, то именно по поводу того, что пенсии низки, а пенсионерам живется нелегко. Странно, однако, что в рамках массового опроса, результатам которого посвящена большая часть статьи, не было предпринято попыток выяснить степень удовлетворенности пенсионеров величиной своей пенсии и уровень их реальных «пенсионных притязаний» — во всяком случае, в статье про это ничего не говорится. А ведь это ключевой вопрос — какой уровень пенсий жители страны сочли бы если не удовлетворительным, то хотя бы приемлемым? Ведь это важнейший фактор в определении разумной и дальновидной пенсионной политики. Однако в статье про это прямо не говорится, да и других серьезных публикаций на эту тему мне пока не попадалось (если не считать пропагандистских лозунгов).
Итак, пенсии низки, а затраты на них велики. Чем же объясняет автор этот дисбаланс?
Демография или политика?
Объяснение Т. Малева дает стандартное, давно известное и по многочисленным публикациям, как ее собственным, так и других авторов: это демография. Люди теперь живут намного дольше, чем раньше, а детей рожают меньше, и поэтому «численность пенсионеров растет, а плательщиков в пенсионную систему — падает» (с. 56). И далее: «Уже в среднесрочной перспективе, по официальному демографическому прогнозу, к 2030 году в пенсионной системе численность плательщиков и получателей сравняется и составит около 44 млн. чел. […] Экономическая история не знает таких прецедентов: ведь по сути это означает, что будущий среднестатистический работник должен обеспечить доходом себя, свое домохозяйство, а также полностью взять на содержание одного пенсионера. Эта нагрузка радикально отличается от периода становления пенсионных систем в мире и в России, когда, наоборот, 3–4 работника брали на себя тяжесть поддержки одного пенсионера» (там же).
Опять-таки, это рассуждение кажется очевидным, но при ближайшем рассмотрении возникают многочисленные вопросы.
Во-первых, что уж такого страшного в том, чтобы взять на содержание еще одного человека? Понятно, что если доходы среднестатистического работника низки, то еще один человек — это большое бремя. В период становления пенсионных систем в мире и в России такое бремя было чрезвычайно тяжелым, так как люди жили гораздо беднее. Но ведь тогда в семьях детей было больше! Так ли уж радикально будущее с одним дополнительным иждивенцем отличается от прошлого с 1/3–1/4 дополнительного иждивенца + гораздо большим количеством детей? С другой стороны, любой экономист знает, что заработная плата, по крайней мере в долгосрочном периоде, определяется предельной производительностью труда, а последняя, в свою очередь, определяется накопленным в обществе количеством физического капитала (оборудования, сооружений, запасов и других производственных активов) и техническим прогрессом. Поэтому можно предположить, что если накопление капитала и технический прогресс в России будут идти достаточно быстро, то может оказаться, что в 2030 году содержание одного пенсионера будет для одного работающего не такой уж трудной задачей в ресурсном отношении; по крайней мере, априори такое предположение вполне допустимо. А если в силу каких-то причин невозможно ожидать такого роста производительности, то в этом-то (по крайней мере, отчасти) и будет состоять суть дела и это-то и надо обсуждать в первую очередь.
Во-вторых, ссылка на демографический дисбаланс сама по себе не дает основания утверждать, что у солидарной пенсионной системы есть какие-то проблемы или дисбалансы. Если содержание одного пенсионера оказывается тяжелым бременем для одного работающего, то это будет так вне зависимости от того, какой будет государственная пенсионная система и будет ли она существовать вообще. В этом смысле ссылка на старение населения доказывает слишком много. А поэтому из нее никак напрямую не следует необходимость той или иной реформы государственной пенсионной системы, и уж тем более не следует, что данное конкретное изменение пенсионной формулы как-то решит проблему, связанную с дисбалансом.
В-третьих, когда говорится, что «будущий среднестатистический работник должен […] полностью взять на содержание одного пенсионера», то о каком «содержании» идет речь? Если о том, чтобы не дать старику умереть от голода и холода — это один разговор. Вряд ли такая задача будет чересчур обременительной для будущего работника даже при умеренном росте производительности. Если же речь идет о том, чтобы «обеспечить достойную старость», то это совсем другое дело. Без ответа на этот вопрос ссылки на демографию по большому счету бессмысленны.
Как же определить размер будущих обязательств? Ведь на протяжении истории существования государственных пенсионных систем этот размер определялся по-разному. Вот и в упоминавшейся выше статье Т. Малевой и В. Мау в «Ведомостях» говорится: «Когда в XX веке в развитом мире продолжительность жизни стала расти, а вслед за ней — доля пожилого населения, эта проблема (содержания человека, ставшего нетрудоспособным — Ю.К.) перестала быть чисто социальной. Одновременно растут и жизненные стандарты, и представления людей о размере достойной пенсии. Эти два фактора привели к экспоненциальному росту финансовых ресурсов, которые необходимы для выполнения социальных обязательств перед пенсионерами».
Итак, имеет значение не только численность пенсионеров и работающих, но и представления о размере достойной пенсии.
Но одних представлений мало — они еще должны каким-то образом трансформироваться в реальные обязательства, которые государство будет исполнять. Как это происходит?
Если сформулировать вопрос так, то общий ответ на него достаточно очевиден: формирование государственных пенсионных обязательств — это политический процесс. Это не естественный процесс — не биологический (развитие медицинских технологий, улучшение питания и пр.), не демографический (старение населения) и даже не «естественный социальный процесс». Всякое объяснение пенсионных проблем и дилемм, пытающееся вывести их из действия естественных или безлично-общественных сил, неполно и не может быть удовлетворительным.
Политический процесс влияет на обе стороны государственного пенсионного механизма — и на сторону целей («спроса»), и на сторону ресурсов («предложения»). На сторону спроса — через формирование политических коалиций, принимающих решения о том или ином дизайне пенсионной системы. Со стороны предложения — через влияние политических решений на производительность общества и экономики.
С точки зрения политического процесса интересно проанализировать результаты опроса, приведенные в анализируемой статье. Но для начала придется разобраться в некоторых особенностях современных государственных пенсионных систем, в частности, российской — и в том, как их понимают ведущие эксперты и чиновники. Этому будет посвящена следующая колонка.
