Давайте представим, что вы открыли собственный бизнес. Что-нибудь невинное — производство воздухогрейных котлов или программного обеспечения для ведения школьных дневников в электронном виде. Через год-два дело пошло на лад, появилась прибыль. На четвертый год закончились так называемые проверочные каникулы (в России контрольно-надзорные органы не могут проверять бизнес первые три года его существования, если нет каких-то экстраординарных причин, и это ограничение более или менее работает). И вот по окончании этих «каникул» к вам зачастили разные проверяющие.
До того вы обходились бухгалтером (может быть, даже приходящим). Налоговая система в России не самая сложная, и, чтобы быть честным налогоплательщиком, не нужно прилагать каких-то запредельных усилий.
Но проверяющие с лупой прочитали все документы, которые нашли (и составили подробный список тех, которых не нашли). И выяснилось, что одного бухгалтера явно не хватает и что кроме дополнительного бухгалтера надо бы нанять юриста и кадровика, чтобы избежать в будущем подобных проблем. Кроме того, нужен еще какой-нибудь специалист по вашему профилю (в образовательной организации это будет методист, в строительной или промышленной — специалист по сертификации и лицензированию и т. д.), который будет готовить бумаги для проверяющих. Он должен как бы отбиваться от них заранее: обеспечивать работу «по закону». Проще говоря, надо оформить все так, чтобы ни один проверяющий не придрался. Директор и владелец устало вздыхают, подсчитывают дополнительные расходы, корректируют цену и спокойно уезжают отдохнуть после полугода проверочной свистопляски. Наняты специальные люди, чтобы строить бумажную стену между их бизнесом и государством.
Для удобства проверяющих
Но не все так просто. Выясняется, что в самый нужный момент все телепаты оказываются в отпуске — требования и пожелания данных конкретных проверяющих слабо предсказуемы, регулирование меняется, а правоприменительная практика меняется еще быстрее. А проверяющим нужно еще и найти нарушения «для отчетности». Так что каждая следующая проверка все равно находит нарушения, несоответствия и т. д., но теперь хотя бы понятно, кто должен отбиваться от проверяющих. Те, кто проектируют котлы или пишут программы, могут заниматься своим делом, а специально обученные люди будут воевать с чиновниками.
Но модель опять не срабатывает. Через пару месяцев к директору, вернувшемуся из отпуска, приходит специалист по сертификации и говорит: «Давайте так-то и так-то изменим технологический процесс, чтобы проще было проходить сертификацию в части пожарной безопасности». Внимание, это самое главное. Не «чтобы наши котлы стали более безопасными», а «чтобы проще было проходить сертификацию». Еще через неделю приходят кадровик и бухгалтер и говорят, что им будет сильно проще работать с инспекцией по труду, если инженеры по установке котлов не будут работать по разовым договорам возмездного оказания услуг, а войдут в штат организации. И так будет продолжаться до бесконечности: каждую неделю будет приходить кто-то и просить внести мелкие поправки для того, чтобы «было проще» в работе с каким-то проверяющим органом.
У редкого руководителя хватает воли и прозорливости указать этой тени на ее место. Разъяснить, что наняты эти люди не для того, чтобы проверяющим было удобно, а для того, чтобы удобно было тем, кто занят реальной работой. И что это они должны придумывать, как именно удовлетворить чиновников, не вмешиваясь в производственный процесс и его не удорожая. Обычно же дело обстоит ровно наоборот: с каждым днем в организации происходят небольшие изменения, которые делают работу чуть менее эффективной и чуть менее удобной, потому что сегодня это нужно для упрощения взаимодействия с Роспотребнадзором, завтра — с Россельхознадзором, а послезавтра — чтобы заранее предугадать требования прокуратуры.
Лет пять назад Элла Панеях сформулировала очень важную дихотомию. Все эти структуры — кадровые, юридические, бухгалтерские, сертификационные — могут выступать на предприятии либо «менеджерами издержек легальности», либо «внутренними энфорсерами». В первом случае они помогают предприятию минимизировать возрастание неэффективности от наличия регулирующей деятельности: где-то решение этой проблемы будет связано с корректировкой бизнес-процессов, где-то — с выстраиванием системы фиктивной отчетности (журнал инструктажей по правилам пожарной безопасности, например). Но ключевым для такого менеджера остается вопрос о том, что лучше для предприятия в конкретном случае: дешевле изменить производственный процесс или можно отбиться какими-то другими способами.
Сертификаты на производство веников
К сожалению, в России модель «менеджера издержек легальности» очень редка. Гораздо чаще все эти структуры становятся «внутренними энфорсерами». То есть они начинают просто транслировать требования контрольно-надзорных органов и контролировать их выполнение. И это еще полбеды. Нередко они начинают изобретать свои требования и правила, такие, чтобы уж точно ни один проверяющий не посмотрел косо на бухгалтерию, юротдел или кадровую службу. Как это сказывается на собственно бизнесе, им обычно все равно. Главный аргумент: «Мы же должны работать по закону». А по закону — значит, так, как кажется правильным (удобным) тому, кто специально уполномочен в компании разбираться с вопросом, что законно, а что нет.
Такая ситуация имеет исторические и культурные корни и всячески стимулируется существующим организационным дизайном. В одном романе Анатолия Безуглова (советский юрист, прославившийся как ведущий программы «Человек и закон» и автор детективов) есть прекрасная сцена. Прокурор выговаривает юрисконсульту завода за то, что тот не сообщил в прокуратуру о некотором нарушении. Автор устами своего героя подчеркивает, что юрисконсульт предприятия обязан сообщать в прокуратуру, партийные и советские органы обо всех нарушениях закона со стороны руководства предприятия. Вдумаемся. Сотрудник предприятия должен сообщать обо всех нарушениях своего руководства. Сразу. Не указав директору, что это нарушение. А директор должен платить ему за это зарплату. Художественная литература советского времени (особенно такой тематики) тщательно цензурировалась и допустить, что там показана явно неправовая или недопустимая с точки зрения советского правоприменения практика, мы не можем. Так было. И такой образ мышления во многом сохраняется у отечественных юристов. Юрист (кадровик, бухгалтер) — это скорее уполномоченный от государства, чем представитель компании.
Если почитать современные юридические форумы или послушать профессиональную дискуссию, то мы увидим, что прогресс есть, но не очень большой. Основные истории на форумах посвящены тому, насколько юридически неграмотны клиенты и работодатели и как они постоянно нарушают закон. То есть даже Закон. До того как приходит юрист и улучшает ситуацию.
Мне довелось разговаривать с весьма неглупым человеком, практикующим консультантом по правовым вопросам и преподавателем хорошего вуза, который рассказывал: «Ты представляешь, прихожу на предприятие, а директор разницы между лицензированием и сертификацией не понимает. От слова совсем. Ну, я помог разобраться, оформить все лицензии и сертификаты, всё им рассказал, работу выстроил».
Посокрушавшись вместе с моим собеседником по поводу низкой правовой культуры, я поинтересовался, что же производило несчастное предприятие. «А это, — сказал он мне, — самое смешное. Веники. Которые из березовых веток, чтобы улицу мести. Миллион, что ли, веников в год». Радости моей не было предела. В России нужны лицензии и сертификаты на производство веников — отличный пример для публичного выступления или статьи. И я немедленно поинтересовался, какие же лицензии и сертификаты нужны для такого опасного производства. Ответ меня поразил: «Сначала казалось, что никаких. Мне полгода пришлось разбираться, пока я сумел подтащить эту продукцию под сертифицируемые товары». «С ума сойти!» — подумал я, но вслух лишь спросил: «А зачем?» «Ну как, — ответил он, — так же более по закону получается. Официальнее».
Приведенный пример, конечно, анекдотичен, но самих ситуаций, когда внутренние энфорсеры заставляют бизнес соблюдать совершенно абсурдные и излишние даже с точки зрения чиновников требования, невероятное количество. Каждый может вспомнить свой последний опыт работы с практически любой бухгалтерией или отделом кадров. Так вот, примерно половина бюрократических глупостей, которые вам пришлось делать, — это артефакт именно их работы, а не страшного государственного регулирования.
Тактики слабых
Институциональная механика работы российского бизнеса всячески поддерживает это распределение ролей. Во-первых, за спиной юриста, бухгалтера, кадровика или специалиста по борьбе с каким-то отраслевым регулятором символически стоит этот самый регулятор. Это же не личная воля завкадрами — это Закон и требования какого-нибудь страшного Рос-чего-нибудь-надзора. За спиной же работника (или даже собственника) — только он сам. Во-вторых, рынок угроз работает тут так же, как и в любой другой сфере: наш внутренний энфорсер продает на внутриорганизационном рынке защиту от внешних угроз точно так же, как отечественные силовики продают эту защиту (по выражению Симона Кордонского) правительству и стране. Как тут не выделить дополнительных денег, когда с одной стороны — страшная запрещенная в России организация, с другой — блок НАТО, а с третьей — пятая колонна.
Также и внутри предприятия подобный рынок угроз обеспечивает не только стабильное (и все увеличивающееся) финансирование таких структур, но и постоянный рост их влияния. Когда типовой юрист реагирует на любой новый проект словами «Вас всех посадят» — это такая же торговля угрозами, как рассказ о том, что нам страшно угрожают боевики, воюющие в Сирии. В первые годы существования компании директор и не задумывается о существовании бухгалтерии, но уже году на пятом чуть ли не половину времени совещается с юристами и бухгалтерами.
В бизнесе, однако, есть серьезный ограничитель — прибыльность компании. Мне доводилось видеть производства, которые внутренние энфорсеры попросту развалили, но все же таких немного. В основном их аппетиты ограничиваются тем, что компания должна держать конкурентную цену на свою продукцию. Но есть отрасли, в которых такого сдерживающего фактора нет. Это производство общественных благ. В России образование и здравоохранение организованы таким образом, что защищаться от давления внутренних энфорсеров почти не могут. В любом университете, например, есть квадрига, которую боятся все: это завкадрами, начальник юридического отдела, главбух и начальник учебно-методического отдела (это человек, который отвечает за то, чтобы сам образовательный процесс был документирован как надо). Именно они заставляют с каждым днем заполнять все больше бумаг, писать страшные «методические комплексы» и производить тонны другой макулатуры. Все мы, потребители, платим огромный дополнительный налог этой системе. Правда, выражается он не в снижении объема услуг, а в снижении качества и повышении стоимости. Учитель оттрубит те же восемнадцать часов в неделю перед тем же количеством учеников. Но вот домашнее задание сформулирует таким образом, чтобы проверять можно было меньше, — ему ведь нужно заполнить такое количество бумаг, что для внеклассной работы просто не остается времени.
Что же делать? Системных выходов пока не просматривается, поэтому можно только рассказать несколько позитивных историй. Например, на юридическом рынке появилось движение «За понятное право». Представители таких юридических компаний обещают прийти к вам и показать, что вы напрасно кормите полсотни юристов — хватит и пяти, если они их правильно обучат. Или на низовом уровне работники учатся бить таких бюрократов их же оружием. На запрос одной бумаги отвечают своим запросом десяти бумаг, которые бы удостоверяли, что (а) работник обязан это делать и (б) именно этот внутренний энфорсер имеет право этого требовать. Все это — тактики слабых, как называл их Мишель де Серто, но, как показал он же, и они могут медленно двигать ситуацию в правильном направлении. Главное — продолжать бороться за свою свободу от внутренней бюрократии.
