В последние годы мы все чаще слышим призывы удвоить международную финансовую помощь бедным странам. Однако, даже при сохранении существующего уровня финансовой помощи, международные организации и банки развития не могут добиться выполнения многих из поставленных перед ними задач. Автор статьи, известный эксперт по проблемам развития, Уильям Истерли рассказывает о том, как деятельность международного сообщества по предоставлению финансовой помощи бедным странам оказывается совершенно неэффективной вследствие полного отсутствия отчетности международных организаций и неспособности дать их деятельности объективные оценки. На протяжении многих лет будучи экономистом Всемирного банка, Истерли не понаслышке знаком с проблемами, которые стоят перед развивающимися странами в поисках экономического роста, и тонкостями работы международных организаций в области развития.
Я выезжаю из столицы Эфиопии Аддис-Абебы в сельскую местность. Нескончаемая череда женщин и девушек направляется в противоположную сторону в город. Они разнятся по возрасту от 9 до 59. Каждая из них согнулась практически до земли под тяжелым грузом хвороста. Нестерпимый груз заставляет их практически бежать. Это зрелище напоминает мне рабов, которых подгоняет невидимый погонщик. Они приносят хворост в Аддис-Абебу из эвкалиптовых лесов, которые находятся в милях от столицы, окружая опустошенные земли вокруг города. Они приносят хворост на главный рынок города, где выручают за него несколько долларов. Это все, что они зарабатывают за целый день, который уходит на то, чтобы принести хворост в Аддис Абебу и вернуться обратно.
Позднее я обнаружил, что BBC News опубликовала историю об одной из сборщиц хвороста. Амареч, 10-летняя девочка, вставала в 3 утра на сбор эвкалиптовых веток и листьев, чтобы потом начать свой мучительный путь в город. Амареч, чье имя означает «красивая», старшая из 4 детей в семье. Она говорит: «Я не хочу таскать хворост всю свою жизнь. Но на данный момент у меня нет иного выбора, поскольку мы так бедны. Мы все таскаем хворост, помогая матери и отцу выручить денег на еду. Я бы предпочла просто ходить в школу и не волноваться о деньгах».
Две трагедии
Министр Финансов Великобритании недавно выступил с пламенной речью, обрисовав трагедию крайней бедности, которая затрагивает миллиарды людей, и в результате которой миллионы детей ежедневно умирают от болезней, которые можно было бы легко предотвратить. Он призвал к увеличению в два раза иностранной финансовой помощи, к созданию плана Маршалла для бедных стран. Он предложил надежду на лучшее, отметив, как легко помочь бедным. Лекарства, которые могут предотвратить половину смертей от малярии, стоят всего 12-центов за разовую дозу. Сетка на кровать, которая упасет ребенка от заражения малярией, стоит всего 4 доллара. 5 миллионов детских смертей в течение следующих 10 лет можно предотвратить лишь за 3 доллара для каждой новой матери, которая купит эту сетку. Программа, благодаря которой Амареч получит шанс ходить в школу, стоит совсем недорого.
Однако Гордон Браун ничего не сказал о еще одной трагедии бедных всего мира. Трагедией является то, что западные страны уже вложили 2,3 триллиона долларов в иностранную финансовую помощь в течение 5 десятилетий и все еще не добились того, чтобы дети получили 12 центовое лекарство, предотвратившее бы половину смертей от малярии. Западные страны потратили 2,3 триллиона и все еще не добились того, чтобы молодые матери получили 3 доллара, чтобы предотвратить 5 миллионов детских смертей. Западные страны потратили 2,3 триллиона, и Амареч все еще таскает хворост. Трагедией является то, что так много благих намерений не приносят никаких результатов нуждающимся.
Попытки Запада предоставить финансовую помощь бедным странам были еще менее успешными в реализации целей, направленных на содействие быстрому экономическому росту, реформированию государственной экономической политики в бедных странах для стимуляции рынков, или честному и демократическому правительству. Данные поражают — 568 миллиардов долларов было потрачено на помощь Африке, однако типичная африканская страна сегодня не намного богаче, чем она была 40 лет назад. Африке, бывшему Советскому Союзу и Латинской Америке было предоставлено множество «кредитов на структурные реформы» (кредиты финансовой помощи, которые предоставляются при условии проведения реформ), но они не привели ни к политическим реформам, ни к экономическому росту. Данные показывают, что финансовая помощь приводит к развитию менее демократического и открытого правительства, а не наоборот. Однако, не наученные этим опытом, мы все еще верим в наполеоновские планы Джеффри Сакса и ООН, призывающие к осуществлению 499 отдельных инициатив по оказанию разнотиповой помощи для достижения 54 отдельных целей к 2015 году (Цели «Декларации Тысячелетия» ООН), также сопровождающиеся срочными призывами удвоить международную финансовую помощь.
Экономическое развитие происходит не за счет финансовой помощи, а за счет усилий предпринимателей и политических реформаторов на местах. В то время как Запад мучился над проблемой предоставления нескольких десятков миллиардов долларов финансовой помощи, жители Индии и Китая увеличили свои доходы на 715 миллиардов долларов своими собственными силами в условиях рынка. Как только организации, предоставляющие финансовую помощь, осознают, что финансовая помощь из-за рубежа НЕ МОЖЕТ обеспечить общее экономическое и политическое развитие в бедных странах, они смогут начать исправлять недостатки системы, которая не в состоянии предоставить 12-центовые лекарства для жертв малярии.
Обратная связь и отчетность
Двумя ключевыми элементами, которые необходимы для обеспечения эффективности финансовой помощи, и отсутствие которых было роковым для программ помощи в прошлом, являются ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ и ОТЧЕТНОСТЬ. Потребности в богатых странах реализуются за счет наличия обратной связи и отчетности производителей и властей. Потребители сообщают фирме, что какой-либо «товар стоит затраченных на него средств», покупая его, или решают, что товар бесполезен и возвращают его в магазин. Избиратели сообщают своим избранным представителям, что некие «государственные услуги никуда не годятся», и политики стараются решить эту проблему.
Разумеется, наличие обратной связи приносит плоды, только если кто-нибудь принимает ее во внимание. Компании, которые стремятся получить прибыль, стремятся производить продукцию, которая пользуется высоким спросом, однако они также несут ответственность за эту продукцию – если продукт вызвал отравление у клиента, то производители несут ответственность, или, по крайней мере, уходят из бизнеса. Избранные представители несут ответственность за качество общественных услуг. Если что-либо идет не так, то им приходится платить за это высокую политическую цену, может быть даже лишиться должности. Если же их инициатива проходит успешно, то они получают политическую награду.
Организации по предоставлению финансовой помощи также могут начать отвечать за выполнение определенных задач, которые поставлены перед ними, вместо того чтобы нести коллективную с другими организациями и государствами-реципиентами ответственность за те широкие цели, выполнение которых зависит от множества других факторов, помимо деятельности этих организаций, что дает весьма слабые стимулы к отчетности.
Примеры последнего включают такие безответственные цели, как весьма модная кампания по достижению целей «Декларации Тысячелетия» ООН, или приведенные мною выше всеохватные цели по достижению экономического роста, государственных реформ и установлению демократии в бедных странах. Если бюрократическая организация разделяет коллективную ответственность с другими бюрократическими организациями по достижению множества общих целей, на выполнение которых влияет множество других факторов, тогда она не является ответственной перед теми, кому она должна помогать – перед бедными.
В существующей системе предоставления международной финансовой помощи ни один чиновник лично не ответственен за успешное выполнение определенной программы помощи.
Без всякой отчетности нет стимулов к нахождению действительно эффективных методов предоставления помощи. Наличие реальной отчетности означает, что организация по оказанию финансовой помощи должна нести ответственность за определенное задание по оказанию помощи бедным, выполнение которого можно проследить и результат которого зависит практически полностью от того, какие шаги предпринимает организация. В таком случае возможность независимой оценки того, как организация выполняет свою задачу, создаст значительные стимулы для нее по нахождению наиболее эффективного пути выполнения своих задач.
Хотя оценка эффективности деятельности отдельных организаций применяется уже давно, она зачастую проводится самими ими и осуществляется на основании докладов тех людей, которые выполняли проект по оказанию помощи. Мои студенты в Университете Нью-Йорка вряд ли бы учились особенно усердно, если бы я предоставил им право самим ставить себе оценки.
Всемирный банк делает некоторые шаги по предоставлению независимости своему Департаменту оценки операций (ДОО), который докладывает напрямую Совету Всемирного банка, а не его Президенту. Однако сотрудники постоянно перемещаются между ДОО и другими департаментами банка - отрицательная оценка могла бы негативно сказаться на их карьерных перспективах. Потому оценка ДОО не является объективной.
Непрозрачные методы ведут к пикантным несоответствиям оценок с реальностью, как например, в случае с Мали:
Предстоит, однако, узнать, каким образом преимущественно позитивная оценка оказания финансовой помощи стране может сочетаться с достаточно слабыми результатами развития в течение того же периода (1985-1995) и с негативными оценками местного населения. (стр. 26).
Даже когда внутренняя оценка указывает на промахи, считается ли кто-либо из состава организаций ответственным за них, принимаются ли меры, направленные на исправление ошибок?
Опираясь на приведенный на вебсайте Всемирного банка обзор политики по оценке операций, ответить на этот вопрос сложно. ДОО в 2004 г. отметил, как 8 “влиятельных оценок” повлияли на действия заемщиков 32 различными способами, однако назвал лишь два примера влияния политики оценок операций на деятельность внутри самого Всемирного банка (в одном из этих случаев - в худшую сторону).
Двигаясь вперед
Переломить ситуацию будет политически сложно - для этого потребуются наличие по-настоящему независимой научной оценки конкретных усилий по оказанию международной финансовой помощи. Не просто общей оценки всех общенациональных программ по развитию, а конкретной и рутинно проводимой оценки каждой отдельной инициативы по оказанию помощи. Только такая процедура толкнет организации на реформирование своих методов. Только внешнее политическое давление на эти организации способно создать достаточные стимулы для осуществления подобных внешних оценок. В 2000г. Всемирный банк начал свой ежегодный оценочный доклад с признания того, что “несмотря на миллиарды долларов, которые были потрачены на ежегодное оказание содействия развитию, все еще мало известно о действительном воздействии этих проектов на бедных”.
Решение проблемы так же очевидно, как и непопулярно: необходимо создать по-настоящему независимую научную группу по оценке операций развития, у которой не было бы конфликта интересов со Всемирным банком и любыми другими международными банками по развитию. Разумеется, должен присутствовать стимул для того, чтобы банки развития реагировали на оценку – внесение средств в их бюджеты должно регулироваться в зависимости от их средних показателей в соответствии с оценкой независимых экспертов. Также международные банки развития должны поощряться за прекращение неэффективных программ или исправление тех, которые поддаются исправлению, в то время как их бездеятельность должна быть соответствующе наказана.
Успех посредством независимой оценки
В 1997 г. заместитель министра финансов Мексики, известный экономист Сантьяго Леви, подготовил новаторский план, согласно которому бедные люди смогли бы самостоятельно встать на ноги. Его программа под названием PROGRESA (Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación – Национальная программа образования, здравоохранения и питания) предоставляла матерям гранты наличными, ПРИ УСЛОВИИ, что их дети ходили в школу, что они участвовали в образовательных программах по здравоохранению и что они приводили своих детей в клиники для регулярного медосмотра и получения необходимых добавок к пище. Поскольку Федеральный бюджет Мексики не располагал достаточным количеством денег, чтобы оказать помощь всем, то Леви скупо распоряжался средствами таким образом, чтобы эффективность его программы можно было бы впоследствии оценить научными методами.
Согласно его плану, были произвольно выбраны 254 деревни, на которые распространились условия гранта, и были также выбраны еще 253 деревни, которые не получали грантовой поддержки, а были выбраны ради научного сравнения. Данные были собраны по всем 506 деревням до начала и после окончания программы. Правительство Мексики передало задание по оценки программы в Международный институт исследования продовольственной политики, который провел изучение эффективности программы.
Научные данные подтвердили, что программа была успешна. У детей, получавших выплаты в рамках PROGRESA, наблюдались 25%-ное сокращение частоты наступления болезней, 1-4%-ное увеличение в росте и 18%-ное сокращение случаев анемии. У взрослых наблюдалось сокращение периода отсутствия по болезни на 19%. Также наблюдался 3.4%-ное увеличение числа учащихся с 1 по 8 класс, наибольшее увеличение в 14.8% наблюдалось среди девочек, которые закончили 6 класс.
Более примечательно то, что люди в небольшой деревне Буэнависте заметили улучшения сами. По словам одной матери, она теперь может кормить своих детей мясом два раза в неделю, таким образом разнообразив рацион из тортийас, благодаря деньгам, полученным в рамках программы PROGRESA. Школьный учитель Сантьяго Диас отмечает рост посещаемости в школе их двух комнат в Буэнависте. Более того, Диас говорит, что “поскольку дети лучше питаются, они способны сконцентрироваться на учебе на более длительный срок. И осознавая, что выплаты, которые получают их матери, зависят от их пребывания в школе, дети демонстрируют большее желание к учебе”.
Поскольку программа стала таким очевидным успехом, она продолжила свое действие, несмотря на отказ избирателей переизбрать длительное время находящуюся во власти партию, которая ее начинала, в ходе мексиканской демократической революции в 2000 году. К тому времени PROGRESA охватывала 10% семей в Мексике и имела бюджет в 800 миллионов долларов. Новое правительство расширило сферу деятельности программы на городских жителей, находящихся за чертой бедности. Аналогичные программы были инициированы в соседних странах при поддержке Всемирного банка.
Вот урок для тех, кто стремится реформировать политику предоставления международной финансовой помощи: сочетание свободного выбора и независимой научной оценки может заложить основу для программы оказания помощи, которая – если она эффективна – может быть затем значительно и быстро распространена на другие районы и страны. Действие программ такого типа, как гранты в обмен на образование и правильное питание, само по себе может быть распространено, с некоторыми поправками на местном уровне, на множество других бедных стран и применяться в более широком масштабе, чем сейчас. Реализация подобной программы в Эфиопии могло бы освободить Амереч и других девочек, живущих в окрестностях Аддис-Абебы, от необходимости весь день таскать хворост и позволить им ходить в школу, где они могли бы получить необходимые навыки для того, чтобы вырваться из тисков бедности.
Настал ли час?
Пришло время положить конец второй трагедии, которую переживают люди, живущие за чертой бедности во всем мире, что, в свою очередь, поможет им избавиться и от первой трагедии. Пришло время постепенно понять, каким образом бедные могут эффективно сообщать путем обратной связи более ответственным организациям по предоставлению помощи о том, что ИМ известно, что ИМ действительно нужно и чего ОНИ хотят. Большая утопическая мечта положить конец мировой бедности, отраженная в целях «Декларации Тысячелетия» ООН, не возлагает ни на кого ответственности по ее выполнению. Неужели мы не можем заставить благотворительные организации нести ответственность за свою политику, с тем, чтобы они, наконец, донесли бы 12-центовые лекарства от малярии для детей, чтобы они, наконец, обеспечили бы 4-х долларовые сетки для кровати для бедных, чтобы они действительно предоставили 3 доллара для каждой новой матери для предотвращения детской смертности, действительно бы помогли Амареч попасть в школу?
Эта статья представляет собой сокращенный отрывок из моей новой книги, “Бремя белого человека: почему усилия запада помочь всему миру принесли так много вреда и так мало пользы” (The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, The Penguin Press: New York), 2006 г.
Впервые: Why Doesn't Aid Work // Cato Unbound, April 2006.
