Самый бурный этап урбанизации западного мира, пришедшийся на XIX век, проходил без всякого государственного вмешательства.
В 1740–1850 годах Великобритания переживала беспрецедентную демографическую трансформацию. Примерно с 1740 года начинает стабильно расти население Англии и Уэльса — в Шотландии рост населения был менее резким, но все же впечатляющим. Темпы прироста ускорились с начала 1780-х годов и стали еще более высокими в первой половине XIX века. В 1741 году население Англии и Уэльса составляло около 5,96 миллионов, Шотландии — 1,2 миллиона человек. К 1801 году — 9,37 и 1,6 миллиона соответственно, темпы прироста — 57% и 33%. К 1851 году общее население Великобритании достигло 20,81 миллиона, вдвое увеличившись за 50 лет (к 1911 году оно также увеличится почти вдвое). До этого в британской истории отмечались периоды роста населения, но он никогда не был столь продолжительным и быстрым[1]. И речь идет не только о количественных изменениях. Не менее поразительным, чем сам рост населения, были изменения характера его расселения. За эти 110 лет Британия стала не только более населенной, но и гораздо более урбанизированной — вплоть до того, что к 1851 году она могла по праву считаться первым в мире урбанизированным обществом. Во второй половине XVIII века резко увеличилась численность населения Лондона и крупных провинциальных городов, а после 1780 года такие прежде малоизвестные населенные пункты, как Манчестер и Ливерпуль, превратились в крупные региональные центры. В 1801 году в Лондоне проживало менее 10% населения страны, а в городах с населением от 20 до 100 тысяч жило 7,2%. Ни в одном городе, кроме Лондона, не насчитывалось более 100 000 человек. К 1841 году численность населения Манчестера и Ливерпуля превышала 250 000 человек, а Бирмингем, Лидс и Бристоль преодолели стотысячную отметку. К 1861 году 38,2% населения страны проживало в городах с населением более 20 000 человек[2]. Таким образом, в 1740–1850 годах произошел невиданный рост городского населения. Еще никогда города — и большие, и малые — не росли с такой скоростью. Приток быстро увеличивающегося населения в города ускорился с развитием промышленности, создав огромный спрос на жилье и городскую инфраструктуру. Эта была ситуация из разряда тех, которые сегодня называют «кризисами» или даже «катастрофами». И все же города в общем и целом справились с этим вызовом.
Жилье строилось, инфраструктура развивалась. Города Британии росли, выполняя новые требования увеличивающегося населения и трансформирующейся экономики. Вокруг растущих городов, таких как Манчестер и Бирмингем, не возникало огромных трущоб. Вместо этого в чистом поле строились кирпичные и каменные здания, образовывавшие новые городские районы. Более того, этот период отмечен значительными архитектурными достижениями как в больших городах, так и в малых — речь, в частности, идет о курортах, возникших на минеральных водах и на побережье. В это время построены Бат и Челтенхэм, Вест-Энд и Блумсбери в Лондоне, эдинбургский Нью-Таун и центры Глазго и Ньюкасла. Поскольку этот процесс был первым примером столь широкой урбанизации, понимание его характера имеет ключевое значение для наших представлений об урбанизации в целом — как в историческом плане, так и в настоящее время. В частности, этот пример ставит вопрос о том, как урбанизация может проходить в отсутствие аппарата планирования и контроля, добровольно, и какими могут быть ее плоды.
Ведь все это было создано не по решению властей того или иного уровня. Описываемые процессы происходили в обществе, не имевшем законов о планировании, регулирующих органов, строительных нормативов и правил, законов о районировании и использовании земли, равно как и программ поддержки строительства жилья и городской инфраструктуры. Как минимум, до 1830-х годов тенденция была прямо противоположной: старые нормативные акты и средства надзора, которыми пользовались муниципальные корпорации и власти графств, либо игнорировались, либо отменялись. Лишь во второй половине XIX века началось движение к усилению государственного контроля, первым результатом которого стал Закон о жилищном строительстве и городском планировании 1909 года, а кульминацией — Закон о планировании городских и сельских населенных пунктов 1947 года. В более ранний период рост городов имел нецентрализованный характер и никак не был связан с государственными планами и нормативами. За ним стояли частная инициатива и расчет, опирающиеся на права собственности и частные договоренности и направляемые силами рынка. Таким обоазом процесс урбанизации был упорядоченным, но неплановым. Ключевую роль играло грамотное использование прав собственности, позволившее создать децентрализованную и соответствующую требованиям рынка форму развития и роста. Все это кажется очень странным и парадоксальным современным комментаторам, которым представляется противоречивой сама идея порядка без плана.
В результате возникла историография, в которой до недавних пор господствовал вполне определенный исторический нарратив. Описанный процесс преподносился как быстрый, «неконтролируемый», «хаотичный» рост городов, породивший целый ряд проблем от перенаселенности и недостаточно комфортных жилищных условий до уродливой и дорогостоящей городской среды. Реакцией стало появление городского планирования (которое первоначально было интеллектуальным движением, а позже развилось в полноценную профессию), а также реформа законодательства, призванная внедрить посредством планирования порядок. В законченном виде эта теория появляется в первопроходческой монографии Уильяма Эшворта, опубликованной в 1954 году, но также встречается в других, более новых работах[3]. Она представляет собой вариант классического «вигского» исторического нарратива, согласно которому прошлое отмечено поступательным движением от тьмы к просвещению или от примитивного слаборазвитого состояния к более современному и развитому. В ряде более новых работ, в частности, Энтони Сатклиффа, предлагается не столь прямолинейный подход, но общее направление мысли то же самое[4].
Вот основные элементы этой системы аргументации. Утверждается, во-первых, что система городской застройки, направляемая рынком, дает хорошие результаты для среднего и высшего класса, но неспособна создать адекватное предложение для рабочего класса и городских низов. Эти слои общества оказались обделенными (в то время, как для среднего класса предложение жилья было чрезмерным) из-за явного «провала рынка». По словам Сатклиффа, рабочий класс, будучи самым слабым игроком рынка, оказался в самом невыгодном положении. Во-вторых, что строившееся жилье зачастую было низкого качества, перенаселенным и небезопасным. В-третьих, что рыночный процесс, обеспечивая предложение жилья, был неспособен создать элементы инфраструктуры — например, водоотвод и дренаж, поскольку они относятся к общественным благам. Критика идет по линии не только количества, но и качества. В частности, утверждается, что рыночный процесс не привел к «надлежащему географическому распределению функций» — иными словами, что люди жили, работали, проводили досуг и ходили за покупками в одном и том же районе. Более того, не существовало общего плана развития города или района, в результате чего отсутствовали координация и гармония. Когда «просвещенные» землевладельцы все же планировали застройку своих владений, эффективность их действий ограничивалась отсутствием законных полномочий[5].
По поводу такой аргументации можно сделать несколько замечаний. Прежде всего, один из ее важных элементов, а именно качественный, основан на посылке, имеющей тавтологический характер. Тезис о том, что урбанизация, направляемая рынком, приводит к неупорядоченности, основан на специфическом определении порядка, под которым понимается сознательное, преднамеренное планирование, осуществляемое частным лицом или организацией. Затем это определение включается в более широкую исходную посылку, создавая тавтологический аргумент. В расчет не принимается альтернативная, хайековская концепция спонтанного порядка, согласно которой взаимодействие многих отдельных целей и действий может привести к упорядоченному результату. Более того, в подобной литературе сам термин «план» объединяет или уравнивает два отличных друг от друга явления: с одной стороны, использование государственной власти для распоряжения землей, трудом и капиталом, а с другой — использование прав собственности на рынке, которым руководит потребительский спрос[6]. Как написано в одной из классических работ на эту тему, «реалии XX века с его всеобъемлющим законодательством привели к тому, что историки и прочие комментаторы не различают физическое и социальное планирование городов в более ранние периоды. В настоящее время действительно существует убежденность в том, что любое место, где расположение зданий предполагает заранее обдуманное намерение, является продуктом искусства социального законодателя»[7].
Анализу такого рода можно предъявить и более специфические возражения, которые будут более подробно изложены ниже. Критика урбанизации, приводимой в действие рынком, ведется с позиций, противоречащих друг другу. Некоторые критические замечания просто не соответствуют действительности, что нехотя признают и их авторы. Наконец, во многом эта критика руководствуется тем, что экономисты называют «заблуждением нирваны» — иными словам, критика реального идет с позиций идеального, когда ситуацию из реальной жизни критикуют за неспособность достичь не альтернативной ситуации из реальной жизни, а гипотетического и нереализуемого идеального состояния[8].
Итак, как же осуществлялось градостроительство до того, как местные власти начали участвовать в нем с нарастающей активностью, то есть примерно до 1850 года? Процесс был, по сути, простым, но включал в себя использование ряда специфических правовых институтов. Урбанизация в Великобритании имела две движущие силы. Первой был рост населения — не следствие урбанизации, а скорее ее предпосылка. Быстрому росту населения в конце XVIII века сопутствовало резкое увеличение объема производства и торговли, поначалу в сельском хозяйстве, но со временем — и в других секторах, в частности, в фабричном производстве. Повышение производительности в сельском хозяйстве начиная с 1690-х годов означало, что экономика могла обеспечивать жизнедеятельность большего городского населения, чем ранее, а накопление капитала вело к появлению более крупных и сконцентрированных производственных единиц по мере перемещения производства в города и появления новых городов на месте сел. Все это создавало постоянно растущий спрос на жилье, услуги и объекты досуга, мастерские и иные производственные помещения (в случае последних речь шла, главным образом, о небольших объектах, так как переход к крупным предприятиям начался в британской промышленности только после 1850 года). Явный рост благосостояния после 1750 и особенно после 1770 года, означал, что этот спрос был рентабельным[9].
Второй движущей силой были улучшения в сфере транспорта, достигнутые после 1750 года благодаря дорожным трестам и компаниям по строительству каналов. Результаты деятельности трестов, покрывших страну сетью застав для взимания подорожного сбора, можно охарактеризовать как транспортную революцию: они резко повысили качество дорог, снизили стоимость и продолжительность поездок и создали предпосылки для роста перевозок. Это повлекло за собой такие явления, как строительство и рост пригородов и городов-спутников вокруг крупных городских центров, что ранее было невозможно в силу того, что в зимний период для перемещения даже на небольшие расстояния требовалось слишком много времени. Заставы оказали большое влияние и на общий ход урбанизации, открыв новые территории для застройки. Поначалу развитие городов имело «ленточный» характер — застройка шла вдоль радиальных магистралей; затем происходила вторичная «уплотнительная» застройка между магистралями. На практике заставы способствовали развитию двух моделей урбанизации. В рамках первой старое городское «ядро» расширялось вдоль радиальных магистралей, принимая форму морской звезды; это видно в Манчестере, Лидсе и Ливерпуле. В рамках второй происходило расширение ряда близлежащих городков и сел, образовывавших густую дорожную сеть, в результате чего возникала крупная полицентрическая городская территория. Примеры — Бирмингем, Блэк Кантри и стаффордширские гончарни. В некоторых регионах, таких как юго-восточный Ланкашир, имело место сочетание обеих моделей, в результате чего появлялся крупный центральный город с ожерельем из городов-спутников[10]. Каналы оказывали меньшее воздействие на рост существующих городов, но играли большую роль в развитии общенационального рынка и привели к появлению новых внутренних портов, которые в некоторых случаях создавались с нуля компаниями по строительству каналов[11].
Кроме того, сочетание растущего благосостояния и новых возможностей досуга с улучшением транспортной системы привело к весьма специфическому виду урбанизации: строительству специализированных курортных городов. Первыми были курорты на водах — такие как Бат, Харрогит, Лимингтон Спа и Бакстон, но вскоре, около 1800 года, за ними последовали морские курорты — такие как Брайтон, Скарборо, Скегнесс и Саутпорт, ставшие столь важным элементом жизни викторианской Британии. Порой, как в случае Бата и Брайтона, они были развитием ранее существовавших центров, но очень часто, как в случае Скегнесса и Саутпорта, весь город строился с нуля[12].
Главным непосредственным эффектом совершенствования транспортной системы и повышения спроса было увеличение стоимости земли. В некоторых частях страны — в частности, Восточной Англии — это вело, в основном, к повышению сельскохозяйственной ренты и было взаимосвязано с процессом огораживания. В других — в особенности вокруг Лондона и в тех регионах, где преобладало сочетание фермерства и фабричного производства (неточно называемое «протоиндустриализацией»), увеличение стоимости земли создало мощный стимул для землевладельцев начать на ней строительство. Попросту говоря, если сельскохозяйственная производительность земли была высока и/или иного способа ее использования не существовало, самым прибыльным вариантом действий для землевладельца была сдача ее в аренду фермерам. Однако, если спрос на землю с целью последующего строительства был достаточно сильным, то выгоднее всего было вести строительство, чтобы получать либо денежный доход, либо арендную плату за землю. Именно тип спроса определял, какая форма землепользования принесет самую высокую прибыль. Часто это создавало возможности для ведения бизнеса, которыми пользовались предприимчивые землевладельцы, — особенно в случае развития курортов. Главное здесь — то, что рыночные стимулы, передаваемые через механизм ценообразования, вели как к дифференциации землепользования в целях сельского хозяйства и промышленности, так и к поддержанию предложения земли для нужд рынка строительства.
Итак, первой ключевой фигурой был землевладелец. Вопреки распространенному стереотипу, британские землевладельцы в этот период зачастую были крайне предприимчивыми, активно стремясь любым способом повысить свои доходы и увеличить стоимость своих владений[13]. Некоторые занимались торговлей, производством или горным промыслом, но для многих самым логичным путем увеличения состояния было предоставление земли под строительство. Это можно было сделать несколькими способами. Иногда удавалось распорядиться целым владением, но чаще земля делилась на участки разного или стандартного размера. Земля могла быть отдана в аренду или продана на аукционе. Большинство землевладельцев предпочитало сдавать землю в аренду или продавать ее участками. Эти две формы распоряжения землей создавали разные виды доходов и представляли собой разные формы инвестиций. При сдаче земли в аренду землевладелец мог рассчитывать на регулярный доход в течение срока аренды. В свою очередь, арендатор мог возместить эти средства, сдав в аренду или продав построенную на ней недвижимость. Чем короче был срок аренды, тем выше арендная плата. Поскольку арендная плата была, как правило, фиксированной, землевладелец должен был исходить из стабильности цен на каждый срок аренды. Была также проблема, связанная с тем, что с приближением окончания срока аренды земля и построенная на ней недвижимость становились все менее привлекательными, стоимость земли снижалась. Это особенно касалось таких городов, как Лондон, где была распространена практика краткосрочной аренды земли на 99 лет (в других местах стандартный срок составлял 999 лет). Альтернатива, то есть продажа земли с полной передачей прав собственности, означала, что землевладелец жертвовал стабильным гарантированным доходом от земли в обмен на некую сумму наличными, которая могла впоследствии быть инвестирована, хотя зачастую он имел остаточную прибыль в форме символической ренты. В одних городах преобладало полноправное владение землей (фригольд), в других — пользование на правах аренды (лизгольд). К первой группе относились Ноттингем, Халл и Брайтон, ко второй — Лондон, Бат, Манчестер и Ливерпуль[14].
Землевладельцами могли быть как физические, так и юридические лица, причем к числу последних относилась корона. Частными землевладельцами были и знатные аристократические семьи — такие как герцоги Девонширские и Бедфордские, и мелкопоместные дворяне, и городские профессионалы. Землевладельцами — юридическими лицами могли быть городские корпорации, благотворительные общества, колледжи старых университетов, частные компании и церковь. Однако всех их объединяло представление о земле как инвестиции: покупка и продажа земли были коммерческим предприятием с целью извлечения прибыли. Вопреки распространенному убеждению, не существовало представления о том, что земля — особый вид собственности. В некоторых городах — например, Лондоне и южной части Бирмингема — господствующей моделью были крупные и территориально целостные владения. В других — например, в Лидсе и Халле — доминировали менее крупные и более фрагментированные владения. Некоторые упорно держатся мнения о том, что это вело к разным моделям застройки, но, как мы увидим, новейшие исследования этого не[15].
Порой землевладельцы сами застраивали свои владения, но это было скорее исключением из правила. Гораздо чаще они пользовались услугами девелопера-посредника. Обычно это были такие люди, как Томас Кьюбит (Thomas Cubitt), отвечавший за застройку ряда крупных лондонских владений, или Вудсы, создавшие георгианский курорт Бат. Порой девелопером выступала частная компания, как в случае компании Victoria Park, строившей в Манчестере, или компании Cliff Bridge, работавшей в Скарборо. Как правило девелоперы покупали или брали в аренду землю у землевладельца, а затем либо сами строили на ней, либо сдавали ее в субаренду или перепродавали менее крупным девелоперам и строителям, которые, в свою очередь, застраивали отдельные участки. В тех случаях, когда землевладельцы не хотели ни застраивать свои владения самостоятельно, ни передавать их девелоперам, оставалось напрямую передать их третьей ключевой стороне этого процесса, мелким строителям-подрядчикам[16].
Сама работа по строительству домов и прочих зданий, как правило, выполнялась огромным числом мелких подрядчиков. Это могли быть строительные фирмы, всякого рода торговцы и ремесленники и даже частные лица, строившие здания лично для себя[17]. Важным феноменом была та роль, которую играли общества полноправных землевладельцев и строительные общества. Это были добровольные ассоциации рабочих и ремесленников, еженедельно или ежемесячно уплачивавших членские взносы. Фонды этих обществ могли идти на строительство домов своих членов и, в случае обществ первого типа, на приобретение фригольда на землю, используемую под строительство. До 1850 года строительные общества обычно создавались на временной основе: как только накапливалось достаточно денег, каждый из членов общества по очереди строил дом и, когда все были обеспечены собственностью, общество распускалось. Добровольные общества такого рода играли важную роль для тех, кому доходы не позволяли накопить средства, необходимые для строительства и приобретения дома, хотя наличие членских взносов означало, что их главными участниками были ремесленники и квалифицированные рабочие[18].
Итак, непосредственно застройкой городов занималось большое число самостоятельных строителей, каждый из которых стремился завершить строительство как можно скорее — для последующей перепродажи недвижимости или сдачи ее в наем. Возникают два естественных вопроса. Во-первых, как обеспечивалась инфраструктура при том, что эти мелкие игроки по практическим и финансовым причинам были не в состоянии мостить улицы и прокладывать дороги общего пользования и вряд ли стали бы предоставлять такие услуги, как освещение, по причине «проблемы безбилетника», неизбежно связанной с подобными благами. Ответ заключается в том, что инфраструктура обеспечивалась не самими строителями, а девелопером, а еще чаще — землевладельцем. Как правило, после раздела земли на участки землевладелец или девелопер мостил улицы, обеспечивал водосток и иногда — уличное освещение[19] (последнее зачастую было предусмотрено условиями аренды или продажи, о чем будет сказано ниже). Это было вполне в интересах землевладельца или девелопера, так как повышало привлекательность земли и позволяло устанавливать более высокую цену или арендную плату. В конечном итоге, потребители стали менее склонны брать в аренду или покупать недвижимость в тех случаях, когда эти услуги не предоставлялись, поэтому мелкие строители-спекулянты испытывали мало интереса к земле, к которой все это не прилагалось. Основным исключением из этого правила была уплотнительная застройка на небольших участках земли или рядом со старыми городскими территориями. Здесь спрос был столь велик, а цена на землю — столь высока, что девелопер, как правило, возводил большие дома с дворами-колодцами, не обеспечивая никакой инфраструктуры. Самым известным примером этого был Ноттингем, где был создан искусственный дефицит на землю в центре города из-за существования там крупного общинного участка, который нереформированная корпорация отказывалась подвергнуть огораживанию[20].
Разумеется, улицы прокладывались не в случайном порядке. В крупных владениях прокладка улиц часто происходила по плану, призванному подчеркнуть естественные преимущества территории. Районы элитной застройки — такие как ноттингемский Парк и Виктория-парк в Манчестере — изначально предусматривали изящно изгибающиеся дороги, дабы каждый участок был уединенным и самодостаточным[21]. Весьма распространенной практикой было повторение давних границ размежеваний или, в случае земли, ранее не подвергавшейся огораживанию, границ узких прямоугольных полей. Это было настолько обычным делом, что внимательный наблюдатель может увидеть в современной улично-дорожной сети очертания сельскохозяйственного пейзажа XVIII века[22].
Однако более серьезный вопрос заключается в следующем: если землевладельцы и девелоперы даже крупные и территориально целостные владения разбивали на множество небольших участков, почему городской ландшафт не превращался в хаотичное лоскутное одеяло? То, что этого не произошло, очевидно каждому, кто взглянет даже на дома для рабочего класса, построенные в тот период, не говоря уже о ленточной застройке Бата или Блумсбери. Ответ на этот вопрос объяснит нам, как спонтанный, незапланированный процесс мог привести к упорядоченности и даже единообразию. Строительство и городское планирование в этот и позднейший периоды регулировались двумя институтами, связанными с тогдашним законодательством о правах собственности. Первым был частный билль парламента. По сути, парламент может создавать законы двумя способами. Публичный билль, внесенный на рассмотрение правительством или отдельным депутатом, изменяет ту часть закона, к которой он относится, для всех подданных королевства. Частный билль оставляет закон как таковой неизменным, но изменяет его для конкретных лиц. Иными словами, частный билль наделяет полномочиями отдельных граждан или изменяет их правовой статус. Сегодня частные билли используются редко, одна из последних сохранившихся сфер их применения — уполномочивать отдельных людей на вступление в брак в тех случаях, когда этому препятствует действующее брачное законодательство. Однако в XVIII и XIX веках на долю частных биллей приходилась значительная часть законодательства. Когда некое лицо или группа лиц желали предпринять действие, касавшееся чьих-то традиционных прав, в том числе собственности, соответствующие полномочия требовалось получить посредством частного билля. Это было равносильно адресованной представительству короны в парламенте петиции о модификации существующего правового положения для данного конкретного случая[23]. Примерами подобного законодательства являются билли об огораживании, превращавшие общинные земли в частные, и билли о заставах, которые превращали участки магистралей из бесплатных дорог общего пользования в платные дороги, управляемые дорожными трестами. Градостроительство в значительной степени зависело от частных биллей: иногда потому, что оно было сопряжено с огораживанием общинных земель, иногда — потому что влекло за собой нарушение границ владений или прав беспрепятственного проезда по чужой земле, иногда — потому что оборачивалось введением сборов и дорожных пошлин. Причиной их принятия чаще всего служило то, что многие землевладельцы были либо ограничены в правах распоряжения собственностью, либо владели ей на доверительных началах. В обоих случаях дробление земли при отчуждении было исключено. Для сдачи земли в аренду требовался частный билль, особенно если это было сопряжено с изменением типа ее использования (что, разумеется, было неизбежно при застройке). К многочисленным крупным владениям, требовавшим принятия подобных биллей, относились владения графов Гросвенор и Берлингтон в Лондоне, Колмор-эстейт и Гуч-эстейт в Бирмингеме и Палтни-эстейт в Бате[24].
Итак, в отличие от современности, когда такие проблемы — и многие другие — охватываются постоянным законодательством о планировании, которое наделяет различные органы законными полномочиями, в этот период каждый землевладелец или девелопер при возникновении подобной ситуации должен был подавать прошение о принятии индивидуального частного билля. Этот процесс не был ни простым, ни дешевым в силу запутанности парламентской процедуры. Первым шагом было представление в парламент петиции, в которой подробно излагалась предлагаемая мера. Петиция должна была содержать полный текст билля; составить ее мог только опытный (а значит, дорогой) юрист. Билль должен был соответствовать действующим нормам обеих палат парламента, которые отличались друг от друга. Каждая из палат выслушивала петицию, после чего направляла ее в комитет на обсуждение и внесение возможных поправок к биллю. Самое главное — комитет должен был выслушать возражения по поводу билля в устной форме или в виде формальной контрпетиции. Стоимость даже простого билля, не встретившего возражений, могла составить сотни фунтов, поскольку было необходимо нанять парламентского агента и добиться полного содействия со стороны чиновников парламента. Если выдвигалось возражение, то стоимость последующих слушаний и сопутствующие расходы (например, услуги барристера) легко могла возрасти до тысяч фунтов — огромное состояние по меркам первой половины XIX века! Поэтому всем потенциальным девелоперам, будь то землевладельцы или посредники, было крайне важно избежать возражений. Это делалось путем обширных неформальных консультаций всех заинтересованных сторон до того, как петиция направлялась в парламент. Следовало либо откупиться от любых возможных возражений, либо достичь компромисса по предлагаемому плану застройки. Возражения могли выдвигаться по поводу внешнего вида и расположения проектируемых зданий, деятельности, которую предполагалось в них осуществлять, направления новых улиц или дорог или посягательства на существующие права — такие как право проезда по чужой земле или «право на свет», позволяющее собственнику возражать против возведения по соседству здания, могущего воспрепятствовать доступу солнечного света в его окна. Земельные архивы содержат переписку, показывающую, как работала эта консультационная процедура[25]. Первым шагом обычно была публикация объявления о предлагаемом билле в прессе. Перечислялись имена спонсоров билля, и возражающие могли связаться с ними до оглашения петиции. В результате, возникала неформальная, но высокоэффективная схема, принимавшая во внимание нужды общества — гораздо более эффективно, чем нынешняя система открытых запросов. Поэтому необходимость в использовании частных биллей вела к неформальному упорядочению проектов застройки, особенно крупных. Это упорядочение также отражало требования рынка. Чем выше был спрос, тем легче было девелоперам откупиться от возражающих. И, наоборот, угроза возражения могла привести к отказу от реализации проекта застройки.
Однако гораздо более существенным было использование ковенантов: именно они играли центральную роль в «незапланированной плановости» урбанизации. В отличие от частных биллей, ковенанты использовались на протяжении почти всего этого периода урбанизации и много лет после его окончания. Когда одна сторона передавала другой участок земли или право на его использование, эта передача, будь то в рамках сделки аренды или продажи, была как правило, обусловлена рядом конкретных оговорок, или ковенантов. Ковенанты (то есть договорные обязательства) были юридически обязывающими соглашениями между сторонами контракта о продаже или сдаче в аренду, так что их несоблюдение могло сделать продажу или сдачу в аренду недействительной. Они контролировали или ограничивали возможное использование земли и любого воздвигнутого на ней недвижимого имущества. Их действие могло распространяться на оговоренное число лет или срок аренды, но зачастую было бессрочным. Разумеется, покупатель или арендатор знал о них, покупая или беря в аренду землю или недвижимость, так что цена зданий отражала существование и воздействие ковенантов.
Существовало огромное множество разновидностей ковенантов — по сути, столько же, сколько было сделок продажи или аренды. С конца XVIII века они стали нормальной формой регулирования застройки. Самым распространенным ковенантом была так называемая оговорка о строительстве, широкое использование которой началось в Лондоне в конце XVIII века в рамках сделок по аренде земли под застройку. Речь шла о сдаче земли в аренду на конкретный срок, чаще всего на 99 лет, при условии, что арендатор в течение определенного срока воздвигнет на данном участке одно или несколько зданий. Здание становилось собственностью землевладельца после истечения срока аренды, хотя в большинстве случаев аренда могла быть возобновлена после уплаты штрафа. Вскоре принцип ковенанта, предусматривающего, что строительство должно быть осуществлено в оговоренные сроки, был также принят в сделках, предусматривающих передачу земли в полноправное владение и долгосрочную аренду. Ценным последствием этого было предотвращение накапливания земельных ресурсов в периоды высокого спроса и чистой спекуляции землей. Кроме того, это защищало землевладельца или девелопера от банкротства строителя. В тех случаях, когда условия по срокам не включались в договоры аренды, могла произойти катастрофа: крах проекта застройки, когда строители оставляли землю незастроенной или возводили временные или меньшие, чем рассчитывал девелопер, здания[26].
Почти все сделки также содержали ковенанты, оговаривающие либо минимальную сумму, которая должна была быть израсходована на строительство того или иного здания, либо минимальную оценочную стоимость возводимого объекта недвижимости. Это было призвано гарантировать минимальный стандарт качества и не допустить снижения ценности соседних участков и зданий. Обычно закладывалась сумма в сто фунтов в качестве расходов или двадцать пять фунтов в качестве оценочной стоимости. После того, как в первом десятилетии XIX века суд лорда-канцлера принял ряд решений, согласно которым простое обязательство построить здание было слишком расплывчатым и, следовательно, не могло быть юридически обязывающим, распространенной практикой стало использование ковенантов, конкретизирующих тип возводимого здания, так что в договорах аренды или продажи конкретно оговаривалось, что должен быть построен, например, жилой дом[27].
Также с конца XVIII века часто использовались ковенанты, контролирующие использование зданий. Наиболее распространенными были ковенанты, запрещавшие осуществление того или иного вида деятельности. Они по-прежнему в силе во многих британских домах, так что их покупатели с изумлением обнаруживают, что ковенанты запрещают им, например, держать свиней, варить мыло или содержать притон. Подобными ковенантами были запрещены многие виды ремесла, а чаще всего запрет вводился на убой или содержание скота и то, что характеризовалось как «недостойные и оскорбительные занятия» (иными словами, деятельность, связанную с выбросом нечистот и/или шумом, — дубление кожи, мыловарение и работа по металлу). Однако зачастую подобные ковенанты, ограничивавшие неудобства для окружающих, шли еще дальше. Почти всегда запрещалась сдача в наем подвалов, а также заселение большего числа жильцов, чем было максимально возможно. Некоторые ковенанты запрещали все виды ремесла, но это было скорее исключением, чем правилом. Многие, особенно на заключительном этапе периода, запрещали розничную продажу алкогольных напитков. Вводя подобные запреты, ковенанты могли в рамках широких категорий определить, каковы допустимые способы использования застроенного владения. Если застройка имела коммерческий или промышленный характер, то они могли использоваться для регулирования видов осуществляемой деятельности, размера и типа предприятия[28.
Все из описанных нами видов ковенантов имели довольно общий характер и были весьма распространены. Однако имелся целый ряд более конкретных предписывающих ковенантов, обычной, но не единственной сферой применения которых были более дорогие проекты застройки. Так, например, было довольно распространена практика конкретизировать тип и качество материалов, используемых при строительстве — указывались конкретные виды кирпичей и требовалось, чтобы оконные проемы и наружные подоконники изготавливались из камня, а не из дерева. Также было принято оговаривать толщину стен, тип и качество кровли, размер и размещение окон. Еще один весьма распространенный вид ковенанта предусматривал четкие параметры высоты зданий, дабы все дома, воздвигнутые на той или иной улице, были одной высоты, даже если ни одна пара домов на ней не была построена одним и тем же строителем[29].
Ковенант такого рода мог быть — и зачастую был — еще более конкретным. Одна из его разновидностей, широко использовавшаяся в Лондоне и крупнейших провинциальных городах, очень четко предписывала требования к внешнему виду фасадов, часто вплоть до мельчайших деталей архитектурного убранства и стиля, включая форму колпаков над дымовыми трубами. В крайних случаях предусматривалось, что строитель должен использовать дизайн-проект, предоставленный землевладельцем или девелопером. То, что было за фасадом, как правило, оставалось на усмотрение строителя, но даже здесь строгие ковенанты, например, те, которые использовали Вудсы в Бате, могли подробно очерчивать границы допустимого в том, что касалось планировки, числа комнат и глубины строения, измеряемой от фасадной части[30].
Ковенанты определяли не только типы зданий, их качество и внешний вид, но также применялись для регулирования общественного и междомового пространства. Такие ковенанты, как правило, использовались при передаче прав на землю самим землевладельцем. Очень распространенным вариантом был ковенант, предписывающий девелоперу замостить улицы, проложить тротуары и создать уличное освещение. В свою очередь, девелопер зачастую включал в договор дополнительный ковенант, возлагающий ответственность за обслуживание тротуаров и освещения на покупателей или арендаторов недвижимости. Как правило, домовладельцев обязывали проложить тротуар перед домом и замостить участок примыкающей к дому улицы до середины проезжей части[31]. В договоре с землевладельцем ковенанты также зачастую использовались для того, чтобы предписать планировку и ширину улиц и проходов, а также обязать девелоперов установить и обслуживать системы водоотвода и канализации. Некоторые ковенанты, использовавшиеся при реализации проектов в сфере загородной и элитной недвижимости в более поздний период — в частности, в бирмингемских владениях баронов Кэлторп, — обязывали девелопера следить за общим состоянием окружающей среды[32].
Каким образом обеспечивалось исполнение ковенантов? Как говорит Кристофер Чалклин, «действенность ограничительных ковенантов в данный период легко недооценить»[33]. Одна из встающих перед исследователем ковенантов методологических проблем заключается в том, что наличие письменных свидетельств об исполнении ковенантов зависит от их действенности: чем выше действенность, тем меньше потребность в том, чтобы подавать в суд на арендаторов или строителей, не соблюдающих их положения. Таким образом, историк, желающий продемонстрировать их эффективность, вынужден доказывать негативное утверждение, иными словами, пытаться доказать, что редкость случаев принудительного исполнения является признаком отсутствия необходимости в нем. Однако есть случаи, когда девелоперы или землевладельцы добивались исполнения ковенантов в судебном порядке — как правило, успешно. Чалклин приводит пример мелкого девелопера из Ливерпуля, вызванного в суд землевладельцем (в данном случае это была муниципальная корпорация), который требовал исполнения ковенанта, по которому тот был обязан замостить улицы и тротуары[34]. Более того, на позднем этапе данного периода суды все охотнее признавали, что соседи заинтересованы в исполнении ковенантов, регулирующих тип использования и создаваемые неудобства, так как от них зависела стоимость их собственной недвижимости, поэтому разрешали соседям требовать исполнения ковенантов в судебном порядке, хотя те и не были непосредственными участниками изначального соглашения.
Контроль над исполнением ковенантов был наиболее успешным в части регулирования отклонений в ходе строительства и планирования районов застройки. Как отмечает цитируемый выше Чалклин, «реальный успех достигался в тех случаях, когда для реализации проекта, как он был задуман изначально, требовалось строгое соблюдение договорных обязательств, в частности ковенантов, регулировавших внешний вид фасадов домов»[35]. Этот успех мог достигаться путем инспекции, проводившейся землевладельцем или девелопером (пример — владения герцогов Бедфордских в Лондоне) или путем предоставления детальных распоряжений и планов наряду с интенсивным контролем над строительным процессом[36]. Более распространено было ограниченное наблюдение, угрозы отзыва согласия на сдачу в аренду или продажу или простая аппеляция к закону.
Эффективность этого и прочих видов ковенантов можно также оценить, исходя из физического состояния здания и городского ландшафта — для историка это гораздо более надежный источник, чем архивные записи. Здесь факты неоспоримы. Сохранившаяся по сей день ленточная застройка Бата и Челтенхэма, а также лондонские площади свидетельствуют об эффективности ковенантов в создании гармоничной и единообразной среды. Что касается жилья для ремесленников и рабочего класса, то здесь вещественные доказательства во многих случаях уничтожены — войной или позднейшими перестройками, но у нас есть фотосвидетельства, показывающие, что даже в домах для бедных выдерживались минимальные стандарты высоты, размера и внешнего вида. Лишь в самых дешевых домах и особенно при уплотнительной застройке в центре городов не осуществлялось никого контроля.
Конечно, ковенанты значительно разнились по сфере применения и уровню детализации, равно как и по строгости и методам контроля над исполнением. Одной крайностью были такие районы застройки, как владения графов Стэмфордских в Эштон-андер-Лайне в Ланкашире, владения герцогов Бедфордских, Портлендских и Вестминстерских в Лондоне[37]. Там ковенанты были пространными, детальными и конкретными, подробно описывали использование и устройство зданий, а агенты девелопера или землевладельца весьма активно наблюдали за строительством, дабы удостовериться в соблюдении условий ковенантов, и продолжали осуществлять контроль после его окончания. На другом полюсе были такие случаи, как владения герцогов Норфлокских в Шеффилде, где требования ковенантов по качеству и внешнему виду возводимых зданий были минимальными[38]. Существовало и огромное множество промежуточных ситуаций.
Исследователями предложен ряд объяснений такого разнообразия, но по внимательном рассмотрении все они оказываются несостоятельными. Политика землевладельца или семьи не является достаточным объяснением, поскольку один и тот же землевладелец мог проводить различную политику в разных владениях. Так, герцог Норфлокский, довольствуясь минимальными требованиями в Шеффилде, ставил очень строгие в соседнем небольшом фабричном городе Глоссопе. Нет и однозначной корреляции между различными видами ковенантов и качеством/типом недвижимости. Да, обычно ковенанты были тем строже, чем более дорогой и эксклюзивной была недвижимость, но у этого правила было множество исключений. Например, Эштон-андер-Лайн был не элитным пригородом, а заводским городком. В Халле и некоторых районах Лондона и Брайтона были и более дешевые проекты застройки с более строгими ковенантами, и более дорогие с более либеральными[39].
Согласно еще одному объяснению, детализация ковенантов зависела от числа землевладельцев и размеров владений. Утверждается, что в тех городах, где был только один землевладелец или небольшое число крупных владений, землевладельцы или девелоперы имели возможность ставить жесткие требования. Подразумевается, что в связи с этим такая модель должна быть более распространена в малых городах, нежели в крупных. В своей работе о застройке Саутпорта Хескетами и Скерисбриками Джон Лиддл прямо утверждает, что преимущество, которым пользовался единственный крупный землевладелец — как герцоги Девонширские в Истборне, заключалось в том, что позиция монопольного поставщика земли позволяла ему сопротивляться давлению рынка и предпочитать тщательно продуманную застройку более высокой краткосрочной прибыли[40]. Однако в работах Дэвида Кэннадайна и Дональда Олсена высказывается иная точка зрения. Кэннадайн показал, что наличие только одного землевладельца не обязательно влечет за собой более упорядоченную застройку, а исследование Олсена, посвященное Шеффилду, показывает, что владельцы очень большого поместья (герцоги Норфолкские), включавшего в себя большую часть земли, пригодной для строительства, не использовали строгих ковенантов[41].
Кое-что может прояснить история ковенантов. Первоначально они использовались довольно редко, если не считать таких эксклюзивных курортов, как Бат. Однако начиная с 1770-х годов их использование становилось все более распространенным, вплоть до того, что в начале XIX века использование ковенантов хотя бы в минимальном формате стало своего рода стандартом. В то же время, они становились все более подробными и разнообразными: в архивах мы находим все более сложные и детализированные ковенанты, имеющие к тому же локальные особенности. Начиная с 1820-х годов у нас есть свидетельства того, что девелоперы и строители, особенно в крупных промышленных городах — таких как Шеффилд и Бирмингем, — сопротивлялись использованию строгих ковенантов (предпочитая им общие). В результате, крупный проект застройки владений графов Норфлокских на Олсоп-Филдз потерпел неудачу[42]. Но к 1850 году в определенных районах использовались преимущественно строгие ковенанты. Примеры мы находим в Саутпорте, некоторых районах Манчестера и Солфорда и крупном владении баронов Кэлторп в Бирмингеме, в то время как в других районах — например, в Шеффилде — использовался только минимальный тип. Плюс, как говорилось ранее, существовало множество промежуточных форм. Резюмируя, отметим, что социальная инновация — ограничительный/предписывающий ковенант — появилась в XVIII веке, получила широкое распространение в конце XVIII — начале XIX века и позже адаптировалась к различным локальным контекстам.
Это принято считать «неудачей» ковенантов как механизма. Однако такой подход означает фундаментальное непонимание характера этого института. За всеми представленными ранее аргументами стоит исходная посылка, согласно которой ковенанты были антирыночным институтом, созданным для того, чтобы контролировать или сдерживать силы рынка. Согласно этой точке зрения, при помощи ковенантов землевладельцы осуществляли планирование примерно так же, как это делает государство — с тем различием, что государство является монополией, имеющей право применять силу. В той степени, в какой они пользовались позицией локального монополиста, землевладельцы и девелоперы могли играть роль государства в своей округе. Однако, согласно этой точке зрения, пример владения Норфолков в Шеффилде показывает, что землевладельцы, взвесив все «за» и «против», все же не могли сопротивляться давлению сил рынка, способствовавших более дешевой, неконтролируемой (т.е. не регулируемой ковенантами) урбанизации. (О том, почему рынок должен создавать давление именно в этом направлении, умалчивается.)
Наши предыдущие рассуждения показывают, что во всем этом содержатся резкие противоречия.
Аргумент состоит в том, что ковенанты, создавая дополнительные издержки для строителей и пользователей, способствовали росту цены. В общем и целом, это так. Однако с одной стороны ковенанты подвергаются критике за то, что они удерживали цены на жилье на таком уровне, что оно было недоступно для значительной части населения, а с другой — за то, что они были неэффективны, поскольку слишком большой процент жилья для рабочего класса строился с использованием ограниченных ковенантов. Похоже, сторонники этого мнения исходят из того, что государство обладает некой магической силой, позволяющей не противопоставлять количество качеству и вести массовое строительство высококачественного жилья. История строительства муниципального жилья в ХХ веке — и в Британии, и в Соединенных Штатах — довольно убедительно показывает, что это не так.
На самом деле, ковенанты вовсе не имели антирыночного характера и не были институтами планирования и регулирования, упорядочивающими непокорную стихию спроса и предложения. Ковенанты сами были рыночными институтами, частью рыночного процесса, в рамках которого взаимодействовали землевладелец, девелопер, строитель и потребитель. Они были рыночным механизмом, позволявшим землевладельцам и девелоперам в рамках общего пакета продавать «планирование» или контроль над состоянием окружающей среды. Фактически, они были услугой, позволявшей землевладельцу или девелоперу продавать конечному пользователю не только землю и здания, но также качество, внешний вид, окружающую среду и такие элементы инфраструктуры, как освещение и мощение улиц. Имея статус правовых институтов, они позволяли потребителю быть уверенным в том, что те нормы, которые должен соблюдать лично он, являются обязательными и для его соседей.
Фактически, ковенанты были тщательно разработанным методом преодоления двух серьезных, на первый взгляд, проблем коллективного действия. Во-первых, существовала проблема, аналогичная «дилемме заключенного». Хотя строительство и содержание недвижимости в соответствии с общими высокими стандартами отвечало интересам всех жителей данного района и всех строителей, у отдельных строителей или владельцев были стимулы содержать недвижимость не в должном состоянии или строить более дешевые здания. Каждый актор должен был работать, исходя из того, что к этому склонны все его соседи, так как, основывая свои действия на иных предпосылках, он мог понести серьезные убытки. Поэтому «рациональным поведением» было бы несоблюдение никаких стандартов. Ковенанты предотвращали возникновение этой проблемы, налагая общие обязательства на всех строителей или жильцов. Это была одна из вещей, за которую платил покупатель или арендатор земли или зданий.
Во-вторых, ковенанты позволяли обойти классическую проблему общественных благ. Услуги, которые продавались и предоставлялись путем использования ковенантов, — качество окружающей среды, освещение, мощеные улицы, дороги общего пользования и прочее — все это общественные блага. Это значит, что им свойственна неисключаемость, то есть ими, после того, как они предоставлены, пользуются все, независимо от того, платят за них или нет. В экономической теории это называется «проблемой безбилетника», когда у каждого отдельного лица есть стимул не платить или не создавать благо, если есть возможность воспользоваться тем, что сделано другими. Следствием является то, что благо либо предоставляется в недостаточной степени, либо не предоставляется вообще. Ковенанты были средством, позволявшим девелоперам и землевладельцам создавать такие общественные блага и продавать их конечному потребителю «в пакете» с частным благом землепользования[43].
Однако за все блага нужно платить. Действительно, земля, обремененная ковенантами, стоила, как правило, дороже — именно потому, что она была ценнее для потребителей. На финальной стадии недвижимость, строившаяся в соответствии с предписывающими ковенантами, часто оказывалась более дорогой (или имела меньшую площадь по принципу «качество в обмен на размер»: требования ковенантов по качеству могли быть совмещены с уменьшением площади и более плотной застройкой, позволяя создавать относительно недорогое жилье). Главное здесь то, что ковенанты, будучи рыночными институтами, зависели от рыночного спроса. Потребители расставляли для себя приоритеты, исходя из таких параметров, как окружающая среда, качество, стоимость аренды или приобретения, площадь, местоположение и услуги. Стоимость аренды или покупки включала в себя стоимость предоставляемых услуг или качества, предписанного ковенантами. Если она была слишком высока для местных условий, такую недвижимость было невозможно продать.
В результате, система ковенантов была гибкой и руководствовалась требованиями рынка. С этим и связаны локальные различия в строгости и детальности. В тех районах, где был спрос на массовое дешевое жилье, условия ковенантов не были жесткими, а там, где существовал спрос на высококачественную среду, ковенанты имели предписывающий характер и за их соблюдением строго следили. Посредством ковенанта девелоперы могли адаптировать объем предоставления общественных благ к характеру и интенсивности локального спроса, а также принимать в расчет другие факторы — такие как стоимость земли и строительства. Это резко контрастирует с жесткостью попыток государства предоставлять те же блага посредством центрального планирования, законов о зонировании и прочих методов. Гибкость распространялась и на контроль за соблюдением ковенантов. Землевладельцы и девелоперы зачастую не требовали соблюдения оговорок о строительстве в период низкого спроса на землю, при условии исправной выплаты арендной платы.
Поэтому, изучая процесс урбанизации в Британии с середины XVIII по середину XIX века, мы можем увидеть целый ряд моделей и типов развития, связанных с широким набором ковенантов, прилагавшихся к предоставляемому продукту. Разумеется, именно такое разнообразие мы ожидаем увидеть в ситуации, при которой главенствует рыночное предложение того или иного товара. Можно выделить несколько широких категорий застройки. На первом месте окажутся масштабные проекты застройки, предусматривавшие широкое использование ковенантов. В рамках этих проектов воздвигались целые кварталы зданий, выдержанных в едином стиле, с высокой долей дорогого жилья. Примерами являются Нью-Таун в Эдинбурге, застройку которого осуществила городская корпорация, передававшая участки в субаренду девелоперам и применявшая строгие ковенанты; другие владения в Эдинбурге, в частности, владения графов Морей, а также лондонские владения герцогов Бедфордских, Портлендских и Вестминстерских[44]. Не стоит полагать, что такие районы застройки предназначались исключительно для среднего класса или профессионалов: архивы владений Вестминстеров показывают, что после застройки немалую долю их населения составляли также торговцы и ремесленники[45]. Зачастую, как, например, в Бате, за единообразными фасадами площадей строилось более дешевое жилье. На второе место мы поставим крупную промежуточную категорию владений крупного и среднего размера, где использовались предписывающие ковенанты, не имевшие, однако, такого всеобъемлющего характера, как в случае первой категории. Примерами послужат владения графов Кадоганов в Лондоне и различные проекты застройки, осуществленные Кьюбиттом, а также крупные владения в Манчестере и Бирмингеме. Здесь встречаются разные категории жилой недвижимости, но все же используется план уличной сети, а также указаны строительные материалы и высота. Это не является чертой определенного географического района: к данной категории относится более половины проектов застройки Лондона до 1830 года. Владение Клоуз в Солфорде и ноттингемский Парк (приведем лишь два примера) строились с применением подробных ковенантов[46]. К третьей категории относятся такие города, как Шеффилд и Лидс после 1820-х годов, где строилось дешевое жилье, а ковенанты задавали лишь минимальные стандарты единообразия[47]. Кроме того, были особые случаи, в частности, застройка целых городов одним или несколькими девелоперами. В одних случаях — в Кардиффе при графах Бьют или Эштон-андер-Лайне при Стэмфордах — ковенанты содержали множество предписаний, а в других — в Скегнессе или Истборне в конце XIX века — землевладелец контролировал весь процесс создания курорта[48]. На другом полюсе — такие города, как Хаддерсфилд и Сент-Хеленс, где применение ковенантов было более ограниченным; в случае Хаддерсфилда в городе доминировала одно семейство, Рамсденов[49]. По-видимому, особо широким было применение ковенантов в тех городах, где доминировал не столько один землевладелец, сколько одна отрасль или один работодатель (например, угольная промышленность в случае Кардиффа). Последним особым случаем является застройка элитных пригородов — один из ранних примеров представляет собой Виктория-парк в Манчестере. Такие проекты застройки осуществлялись, как правило, во второй половине викторианского периода, а их самыми яркими примерами вне Лондона являются владения баронов Кэлторп в Бирмингеме и графов Эгертон в Манчестере.
Фактически описанные принципы застройки и использование ковенантов имели место и после 1850 года; лишь накануне Первой мировой войны эта система начала уступать место системе национального планирования. На местном уровне контроль со стороны властей усиливался и раньше, особенно в уже сложившихся зонах городской застройки и промышленных районах: в этом заключается одна из причин нарастающего контраста между городом и пригородами, который отмечается уже в конце XIX века. Именно в этот период складывается идеология городского планирования и усиливается разделяющее ее политическое и интеллектуальное движение.
На то был ряд причин. В каком-то смысле, это было проявлением «духа эпохи», общего стремления к планированию и контролю, которое можно различить в годы, предшествующие Первой мировой войне. Основной причиной этого движения стало открытие трущоб и связанной с ними проблемы «балласта», создаваемого низшими слоями общества. Решать проблему предлагалось самыми разными способами (некоторые из них, такие как принудительное заселение неосвоенных сельскохозяйственных территорий и евгеника, к счастью, забыты), одним из которых была перепланировка городов. Свою роль здесь, как и в других областях, играл фактор, названный Гарольдом Перкином «усилением общества профессионалов», то есть происходящее в современном обществе укрепление позиций класса профессионалов, многим из которых выгодно расширение деятельности государства и системы социальной защиты[50].
Конкретно в случае Британии огромную роль сыграл, начиная с 1870-х годов, пример континента и, прежде всего, Германии, ставшей «образцом», которому желала подражать прогрессивная интеллигенция. Большое влияние имел также пример Парижа, перестроенного Османом. Однако в долгосрочном плане более влиятельным оказался отечественный продукт — концепция Города-сада, пропагандировавшаяся сэром Эбенизером Говардом и сэром Фредериком Осборном. Для многих людей потребность в городском планировании обосновывалась не только и не столько необходимостью решать специфически городские проблемы, такие как существование трущоб. Они утверждали, что промышленное общество сталкивается с целым рядом социальных проблем, и одним из способов их решения является перепланировка городской среды. В частности, предлагалось снять историческое разделение на городскую и сельскую местность, создав среду, совмещающую в себе их черты, — Город-сад. Подобные аргументы играли важную роль в процессе укрепления аппарата планирования после Второй мировой войны[51].
Итак, возвращаясь к исходному пункту наших рассуждений, какими были характер и качество урбанизации в Британии в ключевой период с середины XVIII по середину XIX века? Аргумент о том, что это был беспорядочный или хаотичный процесс, покоится на специфическом понимании порядка и неверно трактует характер процесса, имевшего место в действительности. Он был упорядоченным, но упорядоченным в смысле спонтанного порядка; благодаря таким институтам, как права собственности и рынки, отдельные акторы, не имея единого замысла, создавали упорядоченный результат. Ошибочен и аргумент о том, что такие инструменты, как ковенанты, были формой планирования, благодаря которому в Бате или Челтенхэме мы видим упорядоченность и единообразие.
Однако некоторые историки, например Сатклифф и Рон Нил, не отрицают этого. Сатклифф в особенности демонстрирует понимание сути процесса. Как мы отметили, он делает упор на то, что процесс, приводимый в действие рынком, приносит неудовлетворительные результаты. Иными словами, это аргумент о «провалах рынка». Так имел ли место такой «провал»? Если да, то был ли он хуже той реальной альтернативы, которую Британия имеет начиная с принятия Закона о планировании городских и сельских населенных пунктов?
В ходе этой дискуссии даже самые недружественные наблюдатели признают несколько моментов. Прежде всего, рынок все-таки обеспечил достаточное предложение земли под застройку. Это отражается в относительно невысокой доле расходов на строительство, которую можно отнести на счет налога с земельной собственности — от 10% до 20%[52]. Такие случаи, как Ноттингем, где имел место локальный дефицит земли, были исключением. Во-вторых, как признают все авторы, жилья строилось достаточно для удовлетворения взрывообразного спроса. Дефицита жилья, подобного тому, который время от времени возникал в период после Второй мировой войны, не отмечалось. Как пишет Олсен, «она [нерегулируемая рыночная система] производила больше жилья для среднего класса, чем он мог освоить, а жилье для рабочего класса, хотя и с минимальными удобствами, в большинстве случаев было адекватно потребностям людей и предлагалось по цене, доступной абсолютному большинству рабочих». Это же отмечается в официальной истории Шеффилда, равно как и в работе Мориса Бересфорда о Лидсе[53].
Однако главное здесь то, что выделено в вышеприведенной цитате курсивом. Нерегулируемая система не только обеспечивала людей жильем, но и делала его доступным практически для всех слоев населения. Рыночный характер «регулирующего механизма» (то есть ковенантов) означал, что цена жилья не повышалась путем различных фискальных мер до уровня, при котором оно было недоступно большинству — что неоднократно происходило в ХХ веке благодаря регулированию арендной платы, законам о зонировании и строительным нормам и правилам, когда государству оставалось восполнять дефицит путем предоставления дорогого и низкокачественного муниципального жилья. Много говорилось и писалось о низком качестве жилья для ремесленников и рабочих в этот период, но следует отметить несколько моментов. Во-первых, если бы качество было выше, то жилье было бы слишком дорогим для большинства населения. Кроме того, ни рынок, ни государство не могли предложить жилье более высокого качества за те же деньги. В реальном мире выбирать приходилось между дешевым жильем и жизнью без крыши над головой — результаты такого выбора мы видим сегодня во многих странах мира. Во-вторых, как отмечает Мэриан Боули в своем классическом исследовании, соотношение цена-качество было справедливым[54]. Наконец, следует указать на то, что качество жилья для ремесленников и рабочего класса было выше, чем это представляется многим сегодня. Многие из этих домов просуществовали более ста лет и были разрушены только в ходе реконструкции после Второй мировой войны. Дома, построенные им на смену, во многих случаях не простояли и тридцати лет, и их снесли еще до того, как были выплачены все кредиты. Как выразился один остряк, «мы разрушили трущобы, стоявшие сто лет, и построили им на смену трущобы, которые стоят по двадцать пять лет». Сравнивая Британию и Германию, Сатклифф отмечает, что качество британского жилья для ремесленников и рабочего класса было гораздо выше, чем на континенте, «несмотря на меньший уровень государственного вмешательства»[55].
«Провалы рынка» давали о себе знать в том, что касалось жилья для самых бедных слоев населения, и это было в равной мере проблемой городов и сел. Низшие слои общества, примерно 10% населения, были вынуждены жить в тесноте и антисанитарии. Это были иммигранты — прежде всего, ирландцы — и сезонные рабочие, занятые на тяжелых работах. Однако будет серьезной ошибкой полагать, что этот статус неизбежно был постоянным; для многих он был временным. Многие авторы склонны брать исключительные условия трущоб недалеко от центральной части города — Ист-Энда в Лондоне или Эйнджел-Медоу и Маленькой Ирландии в Манчестере — и преподносить их как типичные. Часто это связано с опорой на узкий круг некритически воспринимаемых полемических работ современников, особенно «Положения рабочего класса в Англии» Энгельса, несмотря на то, что Уильям Чэлонер доказал, что это произведение не может считаться надежным источником[56].
Более того, нужно вновь задаться вопросом о том, какой была альтернатива. Работы таких авторов, как Джеймс Бьюкенан, посвященные «несостоятельности государства», должны заставить нас скептически отнестись к аргументу о существовании реальной альтернативы «несостоятельности рынка». Выбирать приходится не между небезупречным решением и идеальным, а между двумя неудовлетворительными решениями, и необходимо определить, какое из них является менее неудовлетворительным. Считать иначе — значит впадать в вышеупомянутое «заблуждение нирваны». Сравнивая нерегулируемую урбанизацию с частным предложением жилья и ковенантами, обеспечивающими предоставление общественных благ, с одной стороны, и регулируемое и плановое развитие и частично государственное предоставление жилья — с другой, мы должны сравнивать два реальных исторических явления. Как минимум, неочевидно, что нынешнее муниципальное жилье в Британии или Соединенных Штатах чем-то лучше, чем частное жилье в трущобах сто лет назад.
Что же можно сказать о других конкретных критических замечаниях Сатклиффа и прочих? Согласно одному из них, нецентрализованный подход к урбанизации не создал удовлетворительного пространственного разделения функций. На самом деле, сочетание рыночного предложения земли и ковенантов все же создавало разделение на жилые районы и пригороды с одной стороны и смешанные промышленно-жилые районы — с другой. Классическим примером этого разделения служат жилой Вест-Энд и смешанный Ист-Энд, и не только в Лондоне, но и в Глазго и Лидсе. Кроме того, некоторые функции — особенно розничная торговля и складское хозяйство — концентрировались в отдельных районах (в случае торговли это были районы, прилегающие к основным магистралям, а во второй половине XIX века — центральные торговые районы, такие как лондонский Вест-Энд).
Действительно, в «смешанных» районах промышленные объекты располагались гораздо ближе к жилым домам, чем это допустили бы современные градостроительные нормы. Отчасти это отражало ограничения технологии, особенно транспорта. До появления трамвая и привычного нам велосипеда даже вредные производства было нереально отделить от мест проживания рабочих. После появления новых транспортных возможностей в конце XIX века частные предприниматели быстро начали создавать промышленные районы за городом. Одним из первых и лучших примеров такого района является Трэффорд-парк под Манчестером, созданный в 1890-х годах. Но еще раньше многие крупные промышленные предприятия строились, при наличии доступа к железной дороге, в чистом поле.
Более того, в данном случае мы, вероятно, должны критически отнестись к самой сути замечания. Неужели так плохо, когда работа находится близко от дома? Можно убедительно доказать, что именно разделение этих функций современным градостроительным проектированием способствовало углублению многих социальных проблем, таких как безработица и распад локальных сообществ.
Еще одна претензия, часто предъявляемая к нецентрализованной застройке, состоит в том, что она вела к поступательной сегрегации общественных классов. Факты говорят о том, что, по крайней мере, поначалу это было просто не так, и социальный состав населения многих новых районов в конце XVIII века был весьма смешанным. Кроме того, историки и комментаторы не определились со временем начала «упадка социально смешанных районов». Его относят и к 1980-м, и к 1930-м, и к 1890-м, и к 1840-м, и к 1820-м годам, и, безусловно, к еще более ранним периодам!
Похоже, этот феномен, равно как и столь же мифическое «усиление средних классов», происходит постоянно, и поэтому мы должны скептически отнестись к идее о том, что было такое время, когда богатые и бедные жили бок о бок. В любом случае, хотя против нецентрализованной урбанизации можно выдвинуть весомые аргументы, не приходится сомневаться в том, что американские законы о зонировании и британский Закон о планировании городских и сельских населенных пунктов способствовали прекращению строительства дешевого жилья в пригородах и сельской местности, закрепив за ними роль анклавов для среднего класса и не оставив бедным других вариантов, кроме перенаселенных центральных частей больших городов и городов-спутников.
Почти сто лет господствовало мнение о том, что рост и застройка городов не могут быть отданы на откуп частным лицам. Ключевую роль в этой аргументации играет традиционная историческая трактовка первого этапа урбанизации, с середины XVIII по середину XIX века. Однако тщательное исследование показывает, что нецентрализованные схемы были способны породить институты и практики, которые предоставляли блага, ассоциируемые с планированием, только более гибко и с учетом конкретных обстоятельств.
Литература
Ashworth, W. 1954. The Genesis of Modern British Town Planning. London: Routledge and Kegan Paul.
Bailey, F.A. 1951. The Origin and Growth of Southport // Town Planning Review 21 (4): 299–317.
Banfield, F. 1890. The Great Landlords of London. London: S. Blackett.
Barker, T.C, and J.R. Harris. 1959. A Merseyside Town in the Industrial Revolution: St. Helens, 1750–1900. London: F. Cass.
Benevolo, L. 1967. The Origins of Modern Town Planning. London: Routledge and Kegan Paul.
Beresford, M. 1980. The Face of Leeds, 1780–1914. In A History of Modern Leeds / Ed. D. Fraser. Manchester: Manchester University Press.
Beresford, M. 1988. East End, West End: The Face of Leeds During Urbanization, 1684–1842. Leeds: Thoresby Society. Vol. 1–2.
Beresford, M., and G.R.J. Jones, eds. 1967. Leeds and Its Region. Leeds: British Association for the Advancement of Science.
Binfield, C, R. Childs, R. Harper, D. Hey, D. Martin, and G. Tweedale, eds. 1993. The History of The City of Sheffield, 1843–1993. Sheffield: Sheffield Academic Press. Vol. 2.
Bowley, M. 1966. The British Building Industry. Cambridge: Cambridge University Press.
Brook, R. 1968. The Story of Huddersfield. London: MacGibbon and Kee.
Butt, J. 1971. Working Class Housing in Glasgow, 1851–1914 // The History of Working Class Housing, ed. S. D. Chapman. Newton Abbot: David and Charles.
Cannadine, D. 1980. Lords and Landlords: The Aristocracy and the Towns, 1774–1967. Leicester: Leicester University Press.
Cannadine, D., ed. 1982. Patricians, Power and Politics in Nineteenth Century Towns. New York: St. Martin's Press.
Chalklin, C.W. 1968. Urban Housing Estates in the Eighteenth Century // Urban Studies 5.
Chalklin, C.W. 1974. The Provincial Towns of Georgian England: A Study of The Building Process, 1740–1820. London: Edward Arnold.
Chapman, S. D., and J. N. Bartlett. 1971. The Contribution of Building Clubs and Freehold Land Societies to Working Class Housing in Birmingham // The History of Working Class Housing / Ed. S.D. Chapman. Newton Abbot: David and Charles.
Choay, F. 1970. The Modern City: Planning in the Nineteenth Century / Trans. M. Hugo and G. R. Collins. New York: G. Braziller.
Church, R. A. 1966. Economic and Social Change in a Midland Town: Victorian Nottingham, 1815–1900. Leicester: Victorian Nottingham.
Clifford, F. 1885–1887. A History of Private Bill Legislation. London: Butter-worths. Vol. 1–2.
Clowes Papers (Broughton Park Estate). Local Collection, Manchester Central Reference Library.
Cowen, T. ed. 1988. The Theory of Market Failure: A Critical Examination. Fairfax, Va.: George Mason University Press.
Darley, G. 1975. Villages of Vision. London: Architectural Press.
Davies, J. 1982. Aristocratic Town Makers and the Coal Metropolis: The Marquesses of Bute and Cardiff, 1776 to 1947 // Patricians, Power and Politics in Nineteenth Century Towns / Ed. D. Cannadine. New York: St. Martin's Press.
Deane, P., and W. A. Cole. 1967. British Economic Growth, 1688–1959: Trends and Structure / 2d ed. London: University of Cambridge Department of Applied Economics. Dyos, H.J. 1968. The Speculative Builders and Developers of Victorian London // Victorian Studies 11: 641–691.
Gosden, P.H.J.H. 1973. Self-Help: Voluntary Associations in the Nineteenth Century. London: Batsford.
Granville, A. B. 1841. The Spas of England. London: H. Colburn. Vol. 1–3.
Gurnham, R. 1972. The Creation of Skegness as a Resort Town by the Ninth Earl of Scarborough // Lincolnshire History and Archaeology 7.
Haddon, J. 1973. Bath. London: Batsford.
Hart, G. 1965. A History of Cheltenham. Leicester: Leicester University Press.
Hayek, F.A. 1967a. The Results of Human Action but Not of Human Design // Studies in Philosophy Politics and Economics. London: Routledge and Kegan Paul.
Hayek, F.A. 1967b. Studies in Philosophy, Politics and Economics. London: Routledge and Kegan Paul.
Henderson, W. O., and W. H. Chaloner, eds. 1971. The Condition of the Working Class in England, by F. Engels. London: B. Blackwell.
Hobhouse, H. 1971. Thomas Cuhitt, Master Builder. London: Macmillan.
Holmes, G., and D. Szechi. 1993. The Age of Oligarchy: Pre-Industrial Britain, 1722–1783. London: Longman.
Howard, E. 1902. Garden Cities of Tomorrow. London: S. Sonnenschein and Co., Ltd.
Hyde, F.E. 1943–1947. Utilitarian Town Planning, 1825–1845 // Town Planning Review 19: 153–59.
Jackson, G. 1972. Hull in the Eighteenth Century. Oxford: Oxford University Press.
Kellett, J.R. 1961. Property Speculators and the Building of Glasgow, 1780–1830 // Scottish Journal of Political Economy 8: 211–232.
Liddle, J. 1982. Estate Management and Land Reform Politics: The Hesketh and Scarisbrick Families and the Making of Southport, 1842–1914 // Patricians, Power and Politics in Nineteenth Century Towns / Ed. D. Cannadine. New York: St. Martin's Press.
Martin, G.H., and S. Mclntyre. 1972. A Bibliography of British and Irish Municipal History. Vol. 1: General Works. Leicester: Leicester University Press.
Neale, R.S. 1974. Society, Belief and the Building of Bath, 1700–1793 // Rural Change and Urban Growth, 1500–1800 / Ed. C. W. Chalklin and M. A. Havinden. Leicester: Longman.
Neale, R.S. 1981. Bath: A Social History, 1680–1850. London: Routledge and Kegan Paul.
Olsen, D.J. 1973. House upon House: Estate Development in London and Sheffield // The Victorian City: Images and Reality / Ed. H.J. Dyos and M. Wolff. London: Routledge and Kegan Paul. Vol. 1–2.
Olsen, D.J. 1982. Town Planning in London: The Eighteenth and Nineteenth Centuries. New Haven: Yale University Press.
Perkin, H. J. 1990. The Rise of Professional Society: England Since 1880. London: Routledge.
Porteous, J.D. 1969. The Company Town of Goole: An Essay in Urban Genesis. Hull: University of Hull.
Porteous, J.D. 1977. Canal Ports: The Urban Achievement of the Canal Age. New York: Academic Press.
Reed, M. 1983. The Georgian Triumph, 1700–1830. London: Routledge and Kegan Paul.
Spiers, M. 1976. Victoria Park Manchester: A Nineteenth Century Suburb in its Social and Administrative Setting. Manchester: Manchester University Press for the Chetham Society.
Stewart, C. 1952. A Prospect of Cities: Studies Towards a History of Town Planning. London: Longman.
Summerson, J. 1970. Georgian London: An Architectural Study. New York: Allen Lane.
Sutcliffe, A. 1980a. The Debate on Nineteenth Century Planning // The Rise of Modern Urban Planning, 1800–1914 / Ed. A. Sutcliffe. London: Mansell.
Sutcliffe, A. 1980b. The Rise of Modern Urban Planning: 1800-1914. London: Mansell.
Sutcliffe, A. 1980c. Towards the Planned City: Germany, Britain, the United States and France, 1780–1914. New York: St. Martin's Press.
Sutcliffe, A. 1980c. The Debate on Nineteenth Century Planning. In The Rise of Modern Urban Planning, 1800–1914 / Ed. A. Sutcliffe. London: Mansell.
Sutcliffe, A. 1981a. British Town Planning and the Historian // British Town Planning: The Formative Years / Ed. A. Sutcliffe. New York: St. Martin's Press.
Sutcliffe, A., ed. 1981b. British Town Planning: The Formative Years. New York: St. Martin's Press.
Tindall, G. 1977. The Fields Beneath. London: Temple Smith.
Wilkes, L., and C. Dodd. 1964. Tyneside Classical: The Newcastle of Grainger, Dob-son and Clayton. Newcastle: J. Murray.
Wrigley, E.A., and R.S. Schofield. 1983. The Population History of England, 1541–1871: A Reconstruction. London: Edward Arnold.
Youngson, A.J. 1966. The Making of Classical Edinburgh, 1750–1840. Edinburgh: Edinburgh University Press.
Впервые: The Voluntary City: Choice, Community, and Civil Society (Economics, Cognition, and Society), University of Michigan Press (May 10, 2002)
