Индивиды, выступая в роли избирателей, политиков и чиновников продолжают руководствоваться личными интересами и стремятся обеспечить для себя максимальную пользу.
Полвека назад представители традиционной экономической науки анализировали государственную политику, исходя из следующей методологической основы: рыночная экономика становится эффективной, или «Парето-оптимальной», лишь в условиях идеальной конкуренции. «Парето-оптимальность» — это ситуация, когда любое перераспределение ресурсов или продукции в пользу одного индивида не может не нанести вред другому индивиду. Подобную ситуацию можно также охарактеризовать как полную реализацию всех выгод от обмена. Во многих случаях достижению подобного результата мешают различные «провалы рынка» — макроэкономический дисбаланс, наличие естественных монополий или экстерналии (как позитивные, так и негативные). Позитивные экстерналии возникают благодаря «общественным благам», приносящим выгоду всем, пока кто-либо их производит и потребляет. Что же касается государства, то его вмешательство в экономику необходимо для устранения «провалов» и обеспечения максимально возможного общественного благосостояния.
Так выглядел анализ политических проблем до появления революционной теории общественного выбора. Сегодня методологическая основа этих исследований сильно изменилась — теперь их исходной точкой является вопрос: каков механизм принятия коллективных решений? Ответ, естественно, звучит так: эти решения принимаются руководством государства — политиками и чиновниками, — а также избирателями. Основополагающий тезис теории общественного выбора обезоруживающе прост: индивиды, выступая в роли избирателей, политиков и чиновников, продолжают руководствоваться личными интересами и стремятся обеспечить для себя максимальную пользу.
Если оставить за скобками непосредственных «предшественников» этой теории, например книгу Энтони Даунса (Anthony Downs) «Экономическая теория демократии» (An Economic Theory of Democracy), вышедшую в 1957 году, или труд Данкена Блэка (Duncan Black) «Комитеты и выборы: теория» (The Theory of Committees and Elections), изданную в 1958-м, можно сказать, что ее основы были заложены в опубликованной в 1962 году работе Джеймса Бьюкенена (James Buchanan) и Гордона Таллока (Gordon Tullock) «Расчет согласия» (The Calculus of Consent). В то время вокруг Бьюкенена и Таллока в Вирджинском технологическом университете сложился целый кружок, в который вошли многие будущие известные представители научной школы общественного выбора: Джефри Бреннан (Geoffrey Brennan), Роберт Д. Толлисон (Robert D. Tollison), Ричард Вагнер (Richard Wagner), Уинстон Буш (Winston Bush) и другие. В 1986 году за разработку теории общественного выбора Бьюкенен получил Нобелевскую премию.
В узком смысле слова исследования на основе теории общественного выбора представляют собой анализ «провалов государства». Государство, представленное на «политическом рынке» акторами, действующими в собственных интересах, зачастую оказывается не в состоянии скорректировать «провалы рынка» — или издержки от этой корректировки оказываются не меньше, чем ущерб от самого сбоя. В широком же плане теория общественного выбора — это, как выразился Деннис Мюллер (Dennis Mueller) в книге «Общественный выбор III» (Public Choice III), «экономический анализ политических институтов».
Государство
Почему для обеспечения определенных благ и услуг мы нуждаемся в государстве? Отчего мы не выбираем анархию, чтобы каждый обеспечивал свои потребности самостоятельно или в составе какой-нибудь группы частных лиц? Что ж, пространство, где очевидно хотели бы находиться люди, очерчено в подзаголовке другой книги Бьюкенена — «Границы свободы» (The Limits of Liberty), опубликованной в 1975 году: «Между анархией и Левиафаном». Согласно мейнстримовскому варианту теории общественного выбора, государство необходимо для предотвращения гоббсовской «войны всех против всех». Как выразился Мансур Олсон (Mancur Olson), «стационарный бандит», т.е. государство, обеспечивает большее благосостояние, чем «кочевые бандиты», которых он вытесняет.
На основе базового постулата о том, что государство необходимо, в рамках позитивных концепций общественного выбора исследуется вопрос о том, как оно выполняет свои функции по эффективному распределению и перераспределению ресурсов. Нормативные исследования в русле теории общественного выбора связаны с выявлением институтов, позволяющих индивидам получить от государства то, что они хотят, не подвергаясь при этом эксплуатации с его стороны.
«Договорный» подход, сторонниками которого являются многие представители школы общественного выбора, представляет собой один из элементов нормативного направления этой теории. В его рамках выделяется «конституционный этап», на котором индивиды единодушно принимают концепцию правил политической игры, и «постконституционный этап», когда речь идет о повседневных правилах текущего политического процесса. На втором этапе для принятия решений как правило требуется не единодушное одобрение, а поддержка большинства.
| Почему большинство хочет не только «А», но и «не-А». Представим себе общество, состоящее из трех избирателей – X, Y и Z. Предположим далее, что они обсуждают три взаимоисключающих предложения политического характера – A, B и C. Таблица 1. Пример голосования
В таблице 1 показана иерархия предпочтений каждого избирателя по этим трем предложениям. К примеру, избирателя X больше всего устраивает предложение A, на втором месте у него стоит B, и меньше всего ему нравится C. У других избирателей предпочтения иные. Отметим, что мы учитываем только порядковую полезность, т.е. в данном случае имеет значение лишь иерархия альтернатив.Теперь представим, что проводится референдум, на котором наши избиратели большинством голосов должны выбирать между предложениями А и В. Победит предложение А, поскольку двое из трех избирателей – X и Y – оно устраивает больше, чем В, и они, соответственно, проголосуют за него; Z, предпочитающий B, окажется в меньшинстве. Если же электорату нужно будет выбирать между B и С, победит B, поскольку X и Z этот вариант устраивает больше, чем С. Теперь посмотрим, что получится, если избирателям придется выбирать между А и С. Победит С, поскольку за него проголосуют Y и Z. Это означает, что «социальные предпочтения», выраженные в итогах голосования, носят интранзитивный характер – А предпочтительнее В, В предпочтительнее С, но С предпочтительнее А. Это происходит из-за того, что преференции некоторых избирателей (в данном случае Y) не являются величиной с одним максимумом. Чтобы понять, что это означает, представим себе одномерный континуум между А, В, и С (т.е. расположим их на одной оси). Преференции избирателя X имеют один максимум, поскольку, продвигаясь в обоих направлениях от своей предпочтительной альтернативы, – А – он все больше теряет потенциальную пользу. В нашем случае продвигаться влево от А он не в состоянии, поскольку находится в крайней левой точке континуума, но чем больше он продвигается вправо, тем меньше пользы это ему приносит. Преференции избирателя Z носят такой же характер: его предпочтительный вариант – В – находится в середине континуума, и при движении влево, в сторону А, или вправо, в сторону С, он теряет полезность. Однако предпочтения Y выглядят иначе: его предпочтительный вариант – это С, поэтому продвижение к В не приносит ему пользы, но дальнейшее продвижение к А – приносит. |
«Блуждание»
Почему индивиды соглашаются с коллективными решениями, принимаемыми большинством? Существует лишь одна возможность гарантировать человеку, что его не будет эксплуатировать большинство: наделить его правом вето на любые коллективные решения, т.е. ввести правило, согласно которому все решения должны приниматься единогласно. Однако единодушное одобрение — цель практически недостижимая, поскольку в этом случае издержки принятия решения станут запретительно высокими: необходимо будет убедить слишком многих людей, и каждый будет заинтересован в предоставлении ложной информации о своих преференциях, чтобы получить возможность манипулировать принятием решения для получения максимальных выгод и уплаты минимальных налогов. С другой стороны, чем меньше норма большинства для принятия решения, тем выше вероятность эксплуатации индивида. В зависимости от издержек принятия решения и размеров недополученных выгод, если будет сделан неверный выбор, речь может идти о простом большинстве (50% плюс один голос) или том или ином уровне квалифицированного большинства.
И здесь мы сталкиваемся с первой проблемой, которую выявляет анализ с точки зрения общественного выбора: решения, принимаемые большинством — в особенности простым большинством — носят произвольный характер. Отнюдь не очевидно, кто входит в это большинство, и чего они хотят. Большинство может проявлять непоследовательность, или — что по сути то же самое — нерешительно «блуждать» между альтернативами (см. врезку 1). Так, оно может проголосовать за вариант А, если надо выбирать между ним и В, и предпочесть В варианту С, а затем проголосовать за С вместо А. Большинство выглядит иррациональным. Это позволяет объяснить, почему поведение большинства часто кажется непоследовательным — например, когда оно голосует за введение минимальной зарплаты, что способствует росту безработицы, а затем за государственные программы по созданию новых рабочих мест.
«Блуждание» имеет место в тех случаях, когда преференции некоторых избирателей не имеют «одного максимума» — т.е. при наличии широкого спектра вариантов сила предпочтения избирателя не ослабевает последовательно по мере того, как он обдумывает варианты, все более отдаленные от того, что он считает наилучшим. Рациональность поведения индивидов никоим образом не означает наличия у них преференций с одним максимумом. Как отмечает Мюллер в «Общественном выборе III», «в годы Вьетнамской войны часто утверждалось, что некоторые американцы выступают либо за немедленный вывод войск, либо за радикальное увеличение контингента для достижения полной победы». А вот другой пример: кое-кто считает, что следует либо запретить продажу табачных изделий, либо «оставить курильщиков в покое». Любые средние варианты между этими двумя крайностями кажутся им менее предпочтительными.
Другой способ выявления феномена «блуждания»/непоследовательности — анализ причин нестабильности «перераспределительных коалиций». Если средний класс голосует так же, как и бедняки, вместе они способны «экспроприировать» состояния богачей. Но в этом случае богатые будут заинтересованы в «подкупе» среднего класса, чтобы сформировать новую коалицию для выжимания из бедняков максимального количества денег с последующим перераспределением небольшой части этих средств в интересах среднего класса. Тогда бедные, понимая, что ослабление эксплуатации улучшит их положение, предложат среднему классу новый союз для эксплуатации богачей и более выгодного дележа «добычи». Так возникнет еще одна победоносная коалиция. Чего же тогда хочет пресловутое большинство?
Конечно, «средний класс» не голосует солидарно, как один человек, и в рамках системы простого большинства достаточно будет любой коалиции, составляющей простое большинство избирателей. На практике коалиции зачастую формируются по принципу «обмена голосов»: политик X поддерживает какое то решение, которое не очень ему нравится, но имеет большое значение для политика Y, в обмен на голосование Y за шаг, который крайне важен для X. Когда существует такая система «торговли голосами», какое-нибудь третье лицо может предложить одному из «торговцев» более выгодные условия и заручиться поддержкой собственного проекта. В дальнейшем и эту новую коалицию можно будет разрушить. Мюллер приводит фактические данные о том, что «обмен голосами» имеет место в Конгрессе — так, законодатели, представляющие фермеров, выращивающих арахис, голосовали за инициативы, в которых были заинтересованы свекловоды, в обмен на голосование конгрессменов, представляющих свекловодческие регионы, за меры, важные для их собственных избирателей.
Теорема медианного избирателя
В отсутствие «блуждания» актуальность приобретает теорема медианного избирателя. Если речь идет о простом, «одномерном» случае, эта теорема означает следующее: если преференции всех избирателей имеют один максимум, при голосовании простым большинством побеждает идеальный (или наиболее предпочтительный) вариант, занимающий медианную точку шкалы распределения предпочтений. Это видно на рисунке 1, где представлены предпочтения избирателей Х1–Х5. Горизонтальная ось представляет собой различные альтернативы по «одномерному» вопросу — скажем, снижение или повышение ставки налога по шкале от 0 до 100%. Сила предпочтений каждого избирателя в отношении той или иной ставки налога обозначена соответствующей выпуклой кривой и измеряется на вертикальной оси. (Измерение производится «ординальным» способом, т.е. избиратели предпочитают ту или иную альтернативу «больше» или «меньше» — поэтому высота кривой полезности для каждого избирателя значения не имеет.)
Рисунок 1. Почему побеждает центрист? (иллюстрация теоремы медианного избирателя)
Возьмем избирателя Х3. Для него идеальная налоговая ставка составляет t3, что соответствует вершине соответствующей кривой полезности. Чем больше реальная ставка налога отличается от t3, тем меньше данный вариант ему нравится, т.е. его предпочтение имеет один максимум. То же самое относится и к другим четырем избирателям. По определению, вариант, идеальный для Х3, т.е. t3, представляет собой медианную величину среди идеальных вариантов для всех пяти избирателей.
Теперь теорему медианного избирателя понять нетрудно. При голосовании по принципу парного выбора не существует варианта, который может набрать больше голосов, чем t3 (если голосуют все избиратели). Представим, к примеру, что электорату предлагается выбирать между t2 и t3. Поскольку t3 представляет собой медианную величину, большинство избирателей (т.е. Х3 и те двое, что на графике располагаются справа от него) предпочтет ее любым более низким ставкам налогообложения. Напомним, что предпочтения в данном случае имеют один максимум, и что избиратель отдает предпочтение тем альтернативам, что находятся как можно ближе от его идеального варианта. Отметим, что это правило действует независимо от того, как идеальные варианты других избирателей располагаются вдоль континуума — медианная ставка всегда победит.
Это позволяет объяснить причины сходства политических платформ кандидатов-соперников, особенно при двухпартийной системе. Если на предстоящих президентских выборах президент Буш предложит вариант t2, а сенатор Керри — t5, избиратель Х3 получит большую пользу от t2, чем от t5. Таким образом, в этом парном голосовании победит t2. Поэтому, если Керри хочет выиграть выборы, он предложит t4, выйдя на один уровень с Бушем. Тот, в свою очередь, в интересах победы переместится еще ближе к t3, и Керри сделает то же самое. Таким образом, предложения обоих политиков будут стремиться к медианной точке.
За вычетом медианного избирателя весь остальной электорат недоволен результатами. Эта черта, свойственная голосованию (будь то выборы или референдумы), неотделима от процесса принятия коллективных решений. Если бы вопрос о том, на какой машине должны ездить все автомобилисты, определялся коллективно, выбор, вполне возможно, пал бы на Ford Taurus. Медианный избиратель был бы доволен (предположим, что он отдает предпочтение именно этой марке автомобиля), но все остальные хотели бы иметь другую машину.
Блуждание или тирания?
Вероятность «блуждания» усиливается с увеличением количества возможных альтернатив и разнобоя в преференциях индивидов. Снизить ее может голосование квалифицированным большинством. Ту же функцию может выполнять и «составитель повестки дня», решающий, какие альтернативы должны ставиться на голосование, но он скорее всего подберет варианты таким образом, чтобы получить результат, соответствующий его собственным предпочтениям. Если повестку дня составляет Х, он сначала выставит на парное голосование варианты В и С, а затем совместит победившую альтернативу с вариантом А, который предпочитает он сам. В результате подобного составления повестки дня будет принят вариант А. Аналогичным образом, если в этой роли выступит Y, он позаботится о том, чтобы сначала голосовались предложения А и В, а затем победивший вариант и С, чтобы обеспечить победу последнего.
В отсутствие «блуждания» возникает другая опасность: формирование стабильного большинства, эксплуатирующего и угнетающего то или иное меньшинство. Похоже, нам приходится выбирать из двух зол: с одной стороны, непоследовательное большинство, возникающее за счет формирования нестабильных коалиций, с другой — диктатура «составителя повестки дня» или токвилевская «тирания большинства».
Различные процедуры голосования
Помимо принципа простого большинства, который мы проанализировали выше, существует большое количество других процедур голосования, призванных установить, кто именно составляет большинство, и чего они хотят — особенно если баллотируются не два кандидата, а больше. Согласно мажоритарному принципу победа присуждается кандидату, который набрал наибольший процент голосов. Голосование в два этапа означает, что во второй тур выборов выходят два кандидата, за которых проголосовало наибольшее число избирателей. «Критерий Кондорсе» предусматривает победу того кандидата, который может одолеть всех соперников в парном голосовании. Системы Хейра и Кумбса предусматривают проведение многочисленных раундов голосования: после каждого из них выбывает кандидат, получивший наименьший процент голосов. В рамках «одобрительного голосования» каждый избиратель голосует за многих кандидатов, и побеждает самый популярный из них, в соответствии с этим критерием. В рамках системы Борды избирателям предлагается присваивать кандидатам очки, и выигрывает тот из них, кто получит самый высокий совокупный балл.
У каждой из этих систем есть свои преимущества и недостатки, и зачастую они дают различные результаты. «При любом конкретном “наборе” избирателей с неизменными предпочтениями, — заключает Гордон Таллок, — можно получить какие угодно результаты, изменив методику голосования». И это не просто теоретический вывод: результаты исследования, проведенного Ричардом А. Джослином (Richard A. Joslyn), говорят о том, что в ходе «праймериз» при выборе кандидата в президенты от Демократической партии в 1972 году. Эдмунд Маски мог бы победить Джорджа Макговерна, если бы голосование проходило не по мажоритарной, а по любой другой системе. Когда вопрос, по которому принимается решение, касается производства и финансирования общественных благ, у каждого индивида возникает стимул завысить свои запросы в надежде на получение соответствующих льгот при уплате меньших налогов. Существуют теоретические разработки методов «выявления предпочтений», цель которых — добиться от избирателей подлинной информации о том, насколько важны для них те или иные альтернативы. Мюллер с оптимизмом относится к этим методам, полагая, что они в конечном итоге помогут усовершенствовать механизм коллективного принятия решений. Однако его собственные исследования демонстрируют, что во многих случаях более эффективный вариант — это «голосование ногами»: в рамках децентрализованной политической системы индивиды получают желаемое сочетание общественных благ и налогов за счет перемещения в те административно-территориальные единицы, где условия в этом плане их устраивают больше всего. Они демонстрируют свои реальные предпочтения выбором места жительства.
Зачем вообще голосовать?
На президентских выборах 2000 года явка избирателей (т.е. доля зарегистрированных избирателей, принявших участие в голосовании) составила 67,5%. С точки зрения теории общественного выбора проблема заключается не в том, что треть избирателей не пришла к урнам для голосования, а в том, что две трети все же пришли. Зачем им это было надо? Конечно, для среднестатистического индивида издержки от участия в выборах невелики — речь в основном идет о времени, которое он провел на избирательном участке. Однако и ожидаемая выгода (объем социальных льгот, обещанный кандидатом, которого предпочитает избиратель, помноженный на вероятность избрания этого кандидата благодаря голосу данного избирателя) в данном случае исчезающе мала. Следовательно, логика диктует избирателю неучастие в выборах. Тот факт, что большая часть электората все же приходит на избирательные участки, называют «выборным парадоксом».
| Что реально значит ваш голос? Хотя вопрос о решающей роли голоса отдельного избирателя носит по сути технический характер, общие контуры ответа понять нетрудно. Представьте себе, что вы входите в состав комитета из трех человек — Y (это вы), X и Z. Вы должны простым большинством голосов выбрать между предложениями А и В. Предположим далее, что шансы на то, что любой из двух других членов проголосует за А или за В, составляют 50 на 50. Возможность воздержаться и третья альтернатива отсутствуют. Какова вероятность того, что ваш голос реально что-то значит — в смысле, что он сыграет решающую роль? Фактически вопрос звучит так: возникнет ли патовая ситуация, если вы не проголосуете? Поскольку X и Z могут проголосовать как за А, так и за В, без вашего голоса существует четыре варианта итогов голосования: А-А (т.е. и X, и Z голосуют за предложение А), В-В, А-В и В-А. Только в последних двух случаях (А-В и В-А) без вашего голоса возникает патовая ситуация; в двух других нет никакой разницы, проголосовали вы за А или за В, или не проголосовали вообще. Таким образом, ваш голос имеет решающее значение в двух вариантах из четырех. Каждый, кто знаком с азами комбинаторного анализа и теории вероятности, согласится: если p — это вероятность того, что один из двух других членов комитета проголосует за А, а (1-p) — вероятность того, что он проголосует за В, вероятность возникновения патовой ситуации (P) выражается следующей формулой P = nCn /2 x pn/2 x (1-p)n/2, Чем больше количество избирателей, тем меньше вероятность, что ваш голос сыграет решающую роль. Если избирателей 1000, эта вероятность составляет лишь 0,02 (1:50). При 100 миллионах избирателей (приблизительно такое число людей голосует на президентских выборах) она сокращается до 0,00006 (примерно 1:17 000). Вероятность того, что ваш голос будет иметь решающее значение, резко снижается, если шансы на то, что шансы выбора любым другим избирателем первого или второго варианта не составляют 50 на 50. Это легко понять в рамках нашего примера с комитетом из трех человек. Предположим, что каждый из двух других членов комитета проголосует за А с вероятностью 0,8 (или проголосует за В с вероятностью в 20%). Теперь два результата, при которых ваш голос имеет значение (АВ или ВА), могут быть достигнуты с вероятностью 4/25, и вероятность каждого из этих двух вариантов составляет 8/25, или 0,32. Вернемся опять к предстоящим президентским выборам. Представим, что кроме вас в них примет участие еще 100 миллионов избирателей, и вероятность того, что любой из них проголосует за Керри, составляет 0,49, а за Буша — 0,51. (Дополнительное усложнение ситуации, связанное с существованием коллегии выборщиков, мы сейчас оставим за скобками.) Вероятность «ничьей», при которой именно ваш голос окажется решающим, можно рассчитать: она составляет 8 шансов на 10 в степени 8691. 10 в степени 8691 (десять и 8690 нулей) — цифра даже не астрономическая. Она намного превышает общее количество элементарных частиц в нашей вселенной (10 в степени 100) и «возраст» этой вселенной в секундах (3 х 10 в семнадцатой степени). Следовательно, вероятность того, что ваш голос сыграет решающую роль, крайне близка к нулю. В последнее время высказываются сомнения относительно данной методологии (Мюллер упоминает о них в «Общественном выборе III»), и альтернативные расчеты дают более высокую вероятность. Но даже в этом случае шансы на то, что один голос — ваш голос — на практике способен изменить результат выборов, несущественны. Таблица 2. Вероятность того, что ваш голос сыграет решающую роль
Примечание: вероятность для n = 2 и n = 4 рассчитана точно, для остальных значений n она получена путем аппроксимации по формуле Оуэна и Грофмана, модифицированной Мюллером (см. Public Choice III, p. 304–305). | |||||||||||||||||||||
В своей новой книге Мюллер анализирует многочисленные рекомендации по решению проблемы «выборного парадокса». В их основе лежит общая мысль: личный интерес следует рассматривать не в узком, а в широком значении этого слова: избиратель наверняка думает не только о конкретных выгодах, которые принесет ему победа «его» кандидата. Другие преимущества могут быть связаны с удовлетворением от возможности выразить свою волю или ощутить себя частью коллектива (подобно болельщикам, скандирующим «кричалки» на хоккейном матче), чувством выполненного морального долга, или желанием, чтобы его считали «сознательным гражданином». Более того, по некоторым данным, волеизъявление избирателей зачастую идет вразрез с их узкокорыстными интересами. Одним словом, выгоды, получаемые индивидом при голосовании, связаны с выражением их «общественных предпочтений». Избиратель сравнивает эти выгоды, не зависящие от того, победит или проиграет «его» кандидат, с издержками участия в выборах. Чем выше эти издержки (при прочих равных условиях), тем ниже явка избирателей. Мюллер упоминает о результатах исследований, согласно которым, в период до отмены сбора за участие в выборах в южных штатах США, «взимавшийся в 1960 году сбор в размере 6 долларов на 42% сокращал вероятность того, что избиратель придет к урнам для голосования». Избиратели действуют рационально — они принимают участие в выборах по причинам, не связанным с ожидаемыми выгодами от политики предпочитаемого ими кандидата, но при этом «взвешивают» данные причины по отношению к издержкам, связанным с голосованием.
Последствия данного вывода чрезвычайно важны. Одно из них заключается в следующем: поскольку волеизъявление избирателя не влияет, или почти не влияет на исход выборов, у него отсутствуют стимулы к получению максимума информации по политическим вопросам. Поскольку логика побуждает электорат оставаться неосведомленным, политики способны в определенной степени давать ложные предвыборные обещания и действовать, исходя из собственных идеологических преференций.
«Посредники», вносящие искажения
В наших демократических странах избиратели не принимают решений напрямую по большинству вопросов. В некоторых случаях они выбирают своих представителей, которые принимают эти решения в законодательных собраниях и комитетах. В других случаях они выбирают представителей, которые нанимают чиновников, принимающих решения. Сложность этой системы и существующие у акторов стимулы не всегда придают коллективным решениям более репрезентативный характер в плане предпочтений граждан.
Политики
Согласно теории общественного выбора, цель политиков — победить в выборной гонке, иначе они не были бы политиками. Чтобы этого добиться, политики предлагают меры, которым, по их мнению, отдает предпочтение большинство граждан, и вступают в партии. «Партии формулируют политические платформы для того, чтобы победить на выборах, — отмечал Энтони Даунс в «Экономической теории демократии», — а не побеждают на выборах для того, чтобы сформулировать политическую платформу».
Процедура выборов в Конгресс США и парламенты большинства стран с британской демократической традицией строится по мажоритарному принципу. Это способствует формированию двухпартийной системы, поскольку остальные партии получают совсем немного мест в парламенте, даже если за них проголосует немалая доля электората в целом. В рамках двухпартийной системы, если вопросы носят «одномерный» характер, а преференции имеют один максимум, политические партии пытаются как можно больше «приблизиться» к медианному избирателю. В «многомерных» случаях и при наличии нескольких максимумов может возникнуть «блуждание».
В рамках избирательных систем с пропорциональным представительством в политическом процессе реально участвует большее количество партий: они образуют правительственные коалиции. Система пропорционального представительства имеет много разновидностей, но суть ее заключается в следующем: с помощью того или иного механизма корректировки представительство партий в парламенте приводится в большее соответствие с полученным ими процентом голосов в масштабе всей страны. Эта система обеспечивает лучшее представительство группам избирателей, чьи предпочтения и идеологические установки не пользуются поддержкой большинства, но в то же время управление государством сосредоточивается в руках нестабильных правительственных коалиций.
Чиновники
Анализируя поведение бюрократии с помощью теории общественного выбора, мы находим дополнительные основания для сомнений в способности государства эффективно «примирять» различные предпочтения индивидов и агрегировать их политические требования. В данном случае эта теория вновь постулирует: чиновник — обычный человек, пытающийся, как и все остальные, обеспечить максимальную пользу для себя.
Что это означает на практике? Что может чиновник сделать, чтобы добиться максимально возможной пользы для себя, если учесть, что его действия обставлены жесткими ограничениями? Большинство попыток ответить на этот вопрос представляют собой адаптацию системной модели, сформулированной Уильямом Нисканеном (William Niskanen) в его книге «Бюрократия и представительная власть» (Bureaucracy and Representative Government), опубликованной в 1971 году. Предполагается, что чиновники стремятся к максимальному увеличению бюджетов своих ведомств, поскольку это позволяет им увеличить собственные реальные привилегии (получить более просторные кабинеты, солидные суммы на представительские расходы и др.), а также снизить риск невыполнения своих задач, повысить престиж и т.д. За счет этого чиновники будут «производить» больше, чем нужно политикам (и, очевидно, гражданам), или вырастут их «производственные издержки».
Чиновникам это удается, поскольку их политические спонсоры (политики или вышестоящие органы, определяющие бюджеты ведомств) не знают реального объема затрат на «производство» того, что они «заказывают» бюрократическому аппарату. Конечно, спонсоры пытаются контролировать деятельность чиновников, но из-за монополистического преимущества государственных ведомств (они являются единственными провайдерами) эти усилия, по крайней мере частично, сводятся на нет. Данная теоретическая гипотеза подтверждается рядом исследований, демонстрирующих, что производственные издержки государственных органов оказываются намного выше, чем у сравнимых по величине частных предприятий.
Другой способ, которым чиновники осуществляют свое влияние, связан с тем, что они выступают в роли «составителей повестки дня». Как мы видели, составитель повестки дня зачастую способен направить систему на получение нужного ему результата, определяя, какие альтернативы — и в каком порядке — будут ставиться на голосование политиков или граждан.
Группы интересов
Чтобы повлиять на коллективные решения, гражданам необходимо предпринимать коллективные действия: участвовать в демонстрациях, организовывать лоббистские акции, вносить пожертвования в фонды политических партий и др. Результатом коллективных действий группы (скажем, в поддержку введения протекционистского тарифа) зачастую становится создание «общественного блага» для ее участников — им сможет воспользоваться каждый представитель группы, независимо от того, принимал ли он участие в самой коллективной акции. Более того, действия одного индивида могут не повлиять существенно на конечный успех акции. Таким образом, участвуя в коллективных действиях, индивид несет издержки, не получая практически никаких выгод, и потому у него возникает искушение проехать «без билета», пока усилия будут предпринимать другие.
Особенно это относится к многочисленным группам, в рамках которых вклад одного индивида имеет меньшее значение, а тем, кто уклоняется от участия в коллективных действиях, легче избежать порицания, например в виде бойкота. Таким образом, небольшие группы с четко концентрированными интересами, например фермеры или металлурги, отличаются большей организованностью и способны осуществлять коллективные действия эффективнее, чем очень многочисленные группы с «раздробленными» интересами, такие, как налогоплательщики или потребители металлургической продукции.
Таков основной вывод, сформулированный Мансуром Олсоном (Mancur Olson) в книге «Логика коллективных действий» (The Logic of Collective Action). К примеру, швейцарские фермеры, составляющие небольшую долю населения страны, получают субсидии в размере 86% своих доходов, а фермеры Ганы, напротив, составляющие в своей стране большинство, несут бремя «антисубсидий» в объеме 27% от доходов — они, по сути, субсидируют малочисленное население городов.
Группы с особыми интересами, согласно теории общественного выбора, занимаются «присвоением ренты», т.е. стремятся получить в процессе перераспределения благ дополнительные выгоды за счет других. Чем больше государство и объем благ, которые оно может предоставить, тем большие масштабы приобретает присвоение ренты. «Весь федеральный бюджет, — отмечает Мюллер, — можно рассматривать как гигантскую ренту, которую расхватывают те, у кого мощнее политические мускулы». Присвоение ренты не представляет собой трансферт в чистом виде: конкурируя за те или иные блага, предоставляемые государством, индивиды и группы используют реальные ресурсы (например, чернила, бумагу, транспортные услуги, продукты питания, время). В результате часть ожидаемой ренты тем самым «растворяется», и общество несет чистый убыток.
Разрастание государства и его обоснования
В период с 1870 по 1913 год совокупные расходы государственного бюджета (федеральных и региональных органов) США составляли около 7% ВВП. К 1920 году их доля увеличилась до 12% ВВП, а к 1937-му — до 20%. К 1980 году доля государственных расходов достигла 31% ВВП; позднее она увеличилась еще больше, хотя и незначительно. Тот же самый процесс наблюдается в государственных секторах других стран, причем во многих из них темпы роста государственных расходов после 1980 года были гораздо выше, чем в США, и сегодня в некоторых случаях они достигают, и даже превышают 50% ВВП. С чем связано столь масштабное разрастание государства?
Две модели
Среди сторонников теории общественного выбора имеют хождение две модели государства: государство, основанное на спросе граждан, и государство-Левиафан. В рамках модели, основанной на спросе граждан, поясняет Мюллер, «политика государства отражает предпочтения избирателей», а в рамках модели Левиафана «решающую роль играют предпочтения государства или людей, занимающих государственные должности». В зависимости от того, какая модель берется за основу, анализ причин разрастания государства дает различные результаты.
Сторонники модели государства, основанного на спросе граждан, утверждают, что граждане требуют большего объема «общественных благ», усиления контроля над негативными экстерналиями (например, загрязнением окружающей среды) и расширения масштабов перераспределения доходов. Одна интересная гипотеза, подтверждаемая результатами некоторых исследований, заключается в том, что разрастанию государства способствовало предоставление избирательных прав женщинам и малоимущим. Но действительно ли гражданам нужно «большое государство»? И какие категории граждан этого хотят?
В рамках модели государства-Левиафана акцент делается на факторах, связанных с предложением: государство разрастается, поскольку его правители или те, кому оно покровительствует, хотят получать больше «добычи». Сотрудники госаппарата составляют немалую часть электората — 15% в среднем по странам ОЭСР, а в некоторых государствах до 20 и более процентов — и, как показывают исследования, они демонстрируют более высокую явку на выборах, чем другие слои населения. Другое объяснение заключается в том, что из-за «рационально обусловленной неосведомленности» избирателей политики легко обводят их вокруг пальца.
В «Общественном выборе III» Мюллер приводит данные о том, что прямая демократия и федерализм обеспечивают эффективное сдерживание роста Левиафана. Это позволяет предположить, что данные разновидности государственного строя соответствуют модели, основанной на спросе граждан.
Концепции социального выбора
По каким меркам следует оценивать действия государства? Какие функции оно должно выполнять, и как именно? Эти вопросы охватываются нормативными концепциями общественного выбора, в том числе концепциями «конституционной экономики» и «коллективного выбора», выходящими за рамки теории общественного выбора в узком смысле слова.
В рамках концепции коллективного выбора мы встречаем понятие «функций социального благосостояния», существовавших еще до появления теории общественного выбора. Функция социального благосостояния представляет собой ранжирование с точки зрения этого благосостояния всех Парето-эффективных конфигураций цен, зарплат и распределения доходов. Чтобы выбрать между ними, «социум» — а на практике государство — должен взвесить полезность разных индивидов. До появления научной школы общественного выбора уже было известно, что функции социального благосостояния требуют измерения полезности в кардиналистском смысле и возможности сравнивать индивидов с точки зрения полезности. Другими словами, кто-то должен рассчитать, что, скажем, повышение полезности для Х на 10% оправдывает «в плане общественного блага» снижение полезности для Y на 15%. Подобные нравственные оценки и основанные на них функции социального благосостояния лишены научных обоснований.
В своей книге «Коллективный выбор и индивидуальные ценности» (Social Choice and Individual Values), вышедшей в 1951 году, Кеннет Эрроу (Kenneth Arrow) попытался решить эту проблему с помощью иной методологии. Он задался вопросом: нельзя ли построить функцию социального благосостояния на основе нескольких простых аксиом, избегая любого сравнения индивидов с точки зрения полезности. Пытаясь найти ответ, он показал, что не существует функций социального благосостояния, одновременно соответствующих принципу Парето-оптимальности, не имеющих диктаторского характера и обладающих транзитивностью (т.е. не приводящих к «блужданию»). В каком-то смысле Эрроу обобщил выводы относительно «блуждания» и продемонстрировал, что социальные преференции носят либо непоследовательный, либо диктаторский характер.
Укрощение Левиафана
В массиве идей и эмпирических данных, объединяемых общей рубрикой теории общественного выбора, есть определенная амбивалентность, суть который удачно сформулировал Мюллер в «Общественном выборе III»: «Некоторые ученые, например, Бреннан, Бьюкенен, Нисканен и Ашер, глядя на государство, видят алчного хищника, стремящегося в максимально возможной степени воспользоваться своей властью над гражданами. Другие, в частности Бретон и Уиттман, воспринимают его как институциональный эквивалент рынка, в рамках которого демократическая конкуренция обеспечивает уровень эффективности, сравнимый с тем, что обеспечивает конкуренция экономическая».
Теорию общественного выбора можно истолковать в качестве доказательства как полезности государства, так и существования его «провалов», в качестве аргумента в пользу того, что государство эффективно распределяет ресурсы, и в пользу того, что оно представляет собой машину для их перераспределения, в качестве базы для модели, основанной на спросе граждан, в рамках которой политические конкуренты реагируют на запросы населения, и модели, основанной на предложении — такой, где правит Левиафан. Другими словами, между либертарианским и интервенционистским течениями в рамках научной школы общественного выбора существуют постоянные разногласия.
Одно можно сказать с полной уверенностью: теория общественного выбора развеяла наивное представление о том, что для обоснования государственного вмешательства в экономику достаточно продемонстрировать наличие «провалов рынка», которые способно устранить идеальное государство. В результате революции, которую произвела эта теория, ученые, анализирующие политические процессы, уже не могут удовлетвориться сравнением реального рынка с идеальным государством: прежде чем мечтать, каким должно быть государство, необходимо изучить его таким, как оно есть. Теория общественного выбора лишила государство мистического, божественного ореола.
Двигаясь дальше
В «Общественном выборе III» Деннис Мюллер дает прекрасный обзор литературы по проблеме общественного выбора, вышедшей за последние полвека. Эта книга войдет в историю как Summa Theologica теории общественного выбора на начало XXI века.
На мой взгляд, однако, у нас есть возможность пойти дальше Мюллера, порой проявляющего чрезмерный оптимизм в отношении политических механизмов. Чем шире сфера полномочий государства, тем выше вероятность, что большинство будет проявлять непоследовательность или склонность к угнетению меньшинства. Хрестоматийным примером в данном случае может служить феномен «блуждания»: чем сильнее вмешательство государства, тем больше проблем приобретает «многомерный» характер, тем меньшей однородностью отличаются предпочтения избирателей и тем сильнее проявляются непоследовательные или диктаторские черты Левиафана.
Необходимо поставить под сомнение традиционный подход: взвешивание выгод и издержек в поисках оптимальности. Оптимальность — такое широкое понятие, что оптимальным можно признать все, что угодно, в том смысле, что при нынешнем положении дел других вариантов, кроме имеющегося, просто нет. Разве не к этому сводятся утверждения некоторых экономистов о том, что политическая конкуренция между группами интересов дает оптимальные результаты, поскольку индивиды организуются, если издержки угнетения становятся слишком высокими? Не кажется ли вам, что понятие оптимальности стало тавтологическим?
Наиболее проницательные представители интервенционистского течения вводят внешний критерий оптимальности, связанный с той или иной функцией социального благосостояния. Оптимальным они называют то, что максимизирует ту или иную функцию социальной полезности, возможно представленную выгодами и издержками в денежном исчислении. На этой основе можно теоретически продемонстрировать, что некие (конкурентные) институты обеспечивают Парето-оптимальность и что государство может добиться этой цели за счет анализа по принципу «стоимость-эффективность». Однако, как показывает анализ с точки зрения теории общественного выбора, данный подход по определению предусматривает либо сравнение людей в плане полезности, либо наличие «социальных предпочтений», отличающихся непоследовательностью или диктаторскими тенденциями.
Нам следует всерьез отнестись к проблеме, сформулированной Энтони де Ясаи (Anthony de Jasay) — одним из представителей неортодоксальной научной школы общественного выбора. В своей книге «Государство» (The State) он напоминает экономистам, что сравнение индивидов с точки зрения полезности представляет собой «лишь кольцевой маршрут, ведущий все к тому же неустранимому произволу, осуществляемому властью». «В конечном итоге, — продолжает он, — решение принимается лишь на основе интуиции того, кто проводит такое сравнение, или никакого сравнения вообще не проводится... Аналогичным образом, утверждения ”государство выяснило, что повышение полезности для группы P и снижение полезности для группы R ведет к общему повышению полезности” и ”государство решило отдать предпочтение группе P перед группой R” — это описания одной и той же реальности». Когда мы это осознаем, теория общественного выбора превращается в «обвинительное заключение» против государства.
Наконец, серьезное восприятие теории общественного выбора требует задаться вопросом о том, кто такие «мы» и «они» в качестве политических коллективов. Заявления вроде «мы, общество, думаем или поступаем так-то и так-то» и «французы (американцы) считают и делают то-то и то-то» носят либо чисто риторический и логически бессмысленный, либо диктаторский характер. Не существует никакого способа, кроме диктаторского, для агрегирования различных предпочтений индивидов и их обобщения в единый набор «сверхпредпочтений», если у индивидов нет одинаковых или единодушных преференций. Примеры одинаковых предпочтений можно обнаружить у небольших, тесно спаянных групп вроде супружеской пары, семьи или кружка друзей — хотя даже в этих случаях кто-то один зачастую играет роль «диктатора» или лидера. Примеры единодушного выбора — это приобретение акционерами ценных бумаг компании или вступление людей в какую-либо ассоциацию. Единодушие — единственный способ преодолеть дилемму бесцельности или диктаторских наклонностей коллективов.
Таким образом, за исключением абстрактного конституционного аспекта (согласия относительно самых общих правил), политическое «мы» означает, что некоторые индивиды навязывают свои предпочтения другим. В этом смысле революционная теория общественного выбора звучит как панихида по политическому «мы».
Впервые: The Public Choice Revolution // Regulation. 2004. Fall.
