Этой публикацией мы продолжаем серию материалов, представляющих собой отдельные статьи из сборника «великое возрождение: чему нас научила победа капитализма над коммунизмом», подготовленного А. Ослундом и С. Дянковым по материалам конференции, состоявшейся по их инициативе в Будапеште в мае 2014 года. По-английски сборник уже опубликован, а по-русски целиком выйдет позже в этом году.
(Предыдущий материал серии: Симеон Дянков, Андерс Ослунд. «Великое возрождение»)
Представьте себе страну, в которой правительство не контролирует три региона — 20 процентов территории. Власти лишь отчасти управляют государственными учреждениями, а коррупция приняла такие масштабы, что иметь дело с любым начальством невозможно без взятки. Экономика и домохозяйства переживают непрерывный энергетический кризис: отсутствует надежное снабжение электричеством и природным газом, в некоторых краях электричество отключено неделями. Дороги испещрены выбоинами. На улицах правят бандитские группировки; кражи, ограбления, угон автомобилей, похищение людей с целью выкупа стали повседневным явлением. Бизнес ведется в тени, вне закона и под криминальным прикрытием. Более 200 000 человек, изгнанных с территории их проживания, рассеялись по стране; многие из них не имеют крова, практически все зависят от государственной поддержки. Главный экспортный товар — металлолом. Это — Грузия 2003 года.
Сразу же после распада Советского Союза в 1991 году Грузия погрузилась в пучину гражданской войны. За ней последовал государственный переворот, который привел к власти бывшего коммунистического лидера Эдуарда Шеварднадзе. В двух регионах начались вооруженные конфликты, два года спустя оба были взяты под контроль российскими войсками; лидер еще одной области пользовался фактической независимостью. В период между 1990 и 1994 годами, когда уровень ВВП упал на 77 процентов, Грузия показывала самый глубокий в мире экономический спад (UNECE 2000, 225).
После Революции Роз в 2003 году Грузия столкнулась с рядом других вызовов. В 2006 году Россия, крупнейший торговый партнер Грузии, прекратила торговлю со страной, в четыре раза повысила цену на природный газ, а затем и внезапно остановила его подачу в середине зимы в рамках энергетического эмбарго. Десятки тысяч трудовых мигрантов были выдавлены из России. В августе 2008 года за пять дней полномасштабной войны было убито 228 мирных жителей и 160 военных. Размер оккупированных территорий увеличился на 20 процентов. 110 000 человек стали вынужденными переселенцами, более трети из них так и не смогли в дальнейшем вернуться назад.
Несмотря на эти гигантские проблемы и вопреки распространенным пессимистическим прогнозам, Грузия утвердилась в качестве национального государства с сильной экономикой и быстро развивающейся демократией. Это оказалось возможным благодаря рывку радикальных реформ, начавшемуся после Революции Роз.
Период радикальных реформ
Путь Грузии к успеху начался с бескровной Революции Роз 2003 года, когда было свергнуто коррумпированное правительство Шеварднадзе, и группа реформаторов взяла власть в свои руки. Все в стране были согласны с тем, что, как выразился Михаил Саакашвили, «наше место — в составе европейской цивилизации». Между 2004 и 2012 годами реальный годовой экономический рост в среднем составлял 7 процентов, а уровень коррупции снизился настолько, что Грузия обошла некоторые развитые страны по международным показателям государственного управления. Эти достижения проложили дорогу первой в истории страны демократической передаче власти в 2012 году.
Период реформ был далеко не безболезненным: Грузия была, в сущности, «несостоявшимся государством», поэтому перемены должны были быть куда более радикальными и агрессивными, чем в Восточной Европе. Во главу угла был поставлен принцип: правительство должно быть небольшим и ограниченным в полномочиях. Среди приоритетов реформы были освобождение бизнеса от незаконного вмешательства и чрезмерных правовых ограничений, создание открытой для глобального рынка экономики, усвоение передового международного опыта (тогда, когда он приемлем для страны), искоренение коррупции.
Преобразования были очень трудными на старте, при первой волне реформ; тогда нам пришлось прибегнуть к экстренным и грубым мерам, чтобы побороть коррупцию и сломить бюрократию. Вторая волна реформ проходила не менее тяжело: все, чего мы добились, нужно было институционализировать, чтобы облегчить дальнейшее развитие. Неудивительно, что наши агрессивные решения вели к постепенному снижению общественной поддержки и увеличению числа неудовлетворенных избирателей. И, тем не менее, мы никогда не медлили с решительными шагами, если они были необходимы.
Реформы затронули все сферы общественной и экономической жизни: инфраструктура, здравоохранение, водоснабжение, природные ресурсы, образование, национальная оборона, полиция, сельское хозяйство, туризм, банковское дело, международная торговля, тюремная система, сфера транспорта — все было подвергнуто капитальному ремонту. Невозможно поэтому дать исчерпывающий отчет по последствиям реформ. Кроме того, предпринятые шаги были слишком многочисленны и разнообразны, чтобы их можно было описать и обсудить в рамках одной главы. Поэтому мы в настоящей главе сосредоточим внимание на уникальных реформах или реформах с наибольшей экономической отдачей. Некоторые другие реформаторские проекты стоит бегло перечислить.
Мы реализовали принцип выбора образовательных учреждений — средней школы и университета — через систему образовательных ваучеров. Мы решительно усовершенствовали национальные вооруженные силы, обеспечив хорошее обучение и снабжение пригодными для боевых действий вооружением и экипировкой. Часть грузинских войск сейчас дислоцирована в Афганистане в составе Международных сил содействия безопасности (ISAF) под руководством НАТО. По числу участников этой миссии на душу населения Грузия занимает второе место после США. Это участие отражает желание Грузии ускорить темпы интеграции с Европейским Союзом. Евросоюз предоставил Грузии некоторые торговые преференции, в 2012 году начались переговоры по соглашению об ассоциации, подписанному в июне 2014 года Брюссель официально приветствует трансформацию Грузии в рыночную экономику и высоко оценивает улучшения в сфере соблюдения прав человека.
То, чего добилась Грузия, для многих было непредставимо — в том числе и для нас самих. Мы совершали ошибки на всем протяжении реформаторских мер, но уже через несколько лет результаты радикальных реформ стали очевидны для всех, и никто не усомнится теперь, что за десять лет Грузия стала другой страной.
Эта глава — о наиболее выдающихся реформах. Некоторые из них сильнее всего повлияли на институты грузинского общества и сыграли важную роль в превращении национальной экономики в сильную и жизнеспособную. Другие реформы были поменьше масштабом, но уникальны по содержанию. Некоторые нововведения — например, принятый в качестве конституционого закона[1] Акт экономической свободы — были глубокими и обширными. Другие — в частности, либерализация фармацевтического рынка — носили секторальный характер (описание грузинских реформ см.: Lawson and Burakova 2014).
В 2004 году цель реформ была проста: сделать Грузию сильнее и богаче. Было ясно, что без свободной и открытой экономики наши шансы на успех близки к нулю. Только высокий уровень свободы мог перевесить неблагоприятные обстоятельства: оккупацию, разрушенную инфраструктуру и небольшой объем внутреннего рынка. На эти вызовы можно было ответить только радикальными реформами. Первая волна реформ включала ослабление бюрократии, упразднение излишней регламентации и сокращение налогов. Волна тонких институциональных настроек после 2008 года привела к изменениям в сфере организации государственного управления: так, если снижение налогов было элементом первой волны, то введение электронных налоговых платежей стало частью второй.
От советского гаишника к патрульному полицейскому
После Революции Роз самым первым делом мы занялись созданием новых систем общественной безопасности и преобразованием наиболее коррумпированного института — полиции. Самой заметной, ощутимой и получившей широкое одобрение общества реформой стало упразднение дорожной полиции советского типа — ГАИ (Госавтоинспекции). Грузинская дорожная полиция не имела никакого отношения к требованиям закона и общественной пользе; ее единственной целью было вымогание взяток. В 2005 году мы отправили в отставку всю грузинскую дорожную полицию, за одну ночь вычеркнув 30 000 сотрудников из платежных ведомостей. После такого исключительного шага Грузия на некоторое время лишилась дорожной полиции как таковой. Дорожное движение не стало беспорядочней или опасней — а значит, система и была настроена не на обеспечение безопасности, а на извлечение денег у автомобилистов. Всех гаишников заменила новая патрульная полиция Грузии: молодые, мотивированные полицейские, подготовленные специально для этой службы. Комплектование личного состава производилось открыто на конкурсной основе; при этом не требовалось специальных навыков или образования (Barros 2014).
Очень немногие из отправленных в отставку полицейских были снова взяты на службу. Жалованье сотрудников увеличилось в 15–40 раз. Новая полиция должна была заслужить уважение граждан. Чтобы удостовериться в том, что полицейские работают в этом направлении, каждый год проводится их переподготовка и новый отбор, после которого наименее успешные увольняются, а их места занимают новые сотрудники. Главным орудием борьбы с коррупцией выступает генеральная инспекция министерства внутренних дел, постоянно очищающая ряды полицейских.
Новой полиции не потребовалось много времени для того, чтобы завоевать доверие грузинского народа. Нашей целью было ее преобразование из карательного института в орган государственной службы, обеспечивающий грузинской нации безопасность и стабильность. Работа полиции должна была стать совершенно прозрачной. Как символ этой прозрачности мы построили новые прозрачные здания для полицейских участков. Мы хотели показать, что обновленной полиции нечего скрывать от граждан, которым она призвана служить (World Bank 2012).
Вскоре после массового увольнения гаишников у Грузии уже был новый и современный институт полиции. Уровень доверия к полицейским вырос с 5 процентов в 2004 году до впечатляющих 87 процентов в 2012 году, а Тбилиси стал одним из самых безопасных городов в Европе (International Republican Institute 2012).
Налоговая реформа
До 2004 года грузинская налоговая система была коррумпированной и неэффективной: более 21 вида налогов, высокие ставки налогообложения, низкие сборы. Новая фискальная политика строилась исходя из пяти главных задач:
- сделать Грузию привлекательной для бизнеса;
- сделать систему сбора налогов более эффективной и более прозрачной, затруднить уклонение от уплаты налогов;
- либерализовать и упростить налоговый кодекс, сократив число налогов и снизив ставки;
- подписать как можно больше договоров об избежании двойного налогообложения;
- провести налоговую амнистию, распространяющуюся на подавляющее большинство налогоплательщиков.
Каждый год, начиная с 2004-го, Грузия сокращала количество налогов, снижала налоговые ставки или упрощала налоговое законодательство. Число налогов упало с 21 в 2004 году до 7 в 2005-м и 6 в 2007-м. В 2005 году правительство снизило ставку налога на добавленную стоимость с 20 до 18 процентов. В 2004 году индивидуальный подоходный налог составлял 20 процентов, а социальный налог (на фонд заработной платы) — 33. В 2008 году они были объединены, и единый подоходный налог составил 25 процентов. Сразу после войны с Россией уровень налога был сокращен до 20 процентов, чтобы отчасти облегчить нанесенный экономике урон. Ставка налога на прибыль была сокращена с 20 до 15 процентов, а налоги с дивидендов были урезаны наполовину — с 10 до 5 процентов.
Поскольку в дореформенной Грузии налоговые ставки были высоки, а система налоговых сборов неэффективна, практически каждый гражданин был повинен в уклонении от уплаты налогов. Общая сумма неуплаченных налогов превышала объем государственного бюджета Грузии. Мы не хотели возлагать на всю нацию ответственность за ошибки прошлого. Поэтому парламент объявил о налоговой амнистии, под которую подпадали все налогоплательщики с незадекларированными налоговыми обязательствами, возникшими до 1 января 2004 года. Изучение финансовой документации до 2004 года было запрещено законом. В результате амнистии правительство списало 1 млн долларов задолженностей по налоговым платежам.
Затем Грузия открыла свои экономические границы: нужно было уничтожить бессмысленные препятствия, чтобы стимулировать международную торговлю. Теперь в Грузии нулевая базовая импортная пошлина. Мы заключили соглашения о свободной торговле со всеми соседями, а в некоторых случаях открыли свои рынки в одностороннем порядке. Грузия вошла в число мировых лидеров по простоте ведения международной торговли. Таможенные сборы составили в 2012 году всего 0,3 процента ВВП — это один из самых низких показателей в мире.
Уменьшение налоговых ставок привело к повышению государственных доходов; их доля возросла с 14 процентов ВВП в 2003 году до 21 в 2005-м (непосредственно после реформы). Дальнейшее снижение налогов позволило увеличить доходы еще больше, до 27 процентов ВВП в 2012 году, и это при том, что, по данным Всемирного банка (2013), среди стран с наименьшим в Восточной Европе уровнем налоговых ставок Грузия занимает третье место.
Приватизация
В 2004 году грузинское правительство объявило о планах по масштабной приватизации. «Мы продадим все, кроме нашей совести» — эту фразу, сразу ставшую крылатой, произнес вскоре после назначения министр экономики Каха Бендукидзе.
У прежнего правительства был список «стратегических активов», запрещенных к продаже. Люди, связанные с этими активами, были лично заинтересованы в сохранении контроля над ними. На таких основаниях даже директор концертного зала лоббировал его причисление к стратегическим активам.
Несмотря на отчаянное сопротивление, мы реализовали широкую программу приватизации; были переданы в частную собственность сети производства и распределения электроэнергии, газораспределительные сети, пахотные земли, морские порты, аэропорты и прочая инфраструктура. Мы создали новые стимулы путем продажи долгосрочных переуступаемых прав на месторождения полезных ископаемых, эфирные частоты и рыбные угодья.
Наши политические оппоненты не могли себе представить, что государственную собственность можно отдать в частное владение и управление. Они обвиняли правительство в том, что оно ставит страну под удар. Как особую угрозу, граничащую с предательством, они рассматривали продажу активов российским инвесторам.
Мы строили очень открытую экономику, не желая никаких ограничений на долю иностранного капитала, в том числе российского. У грузинского правительства не было намерений ограничивать приток российских инвестиций в страну: нам было очевидно, что в новой Грузии, основанной на принципах открытости и конкуренции, происхождение денег не имеет значения. Верховенство закона строго соблюдалось, и мы не видели возможности подрыва и дестабилизации государственных институтов. Приватизация проходила с необходимой прозрачностью. Страхи ее противников оказались безосновательными: большой российский бизнес воздержался от инвестиций в Грузию, боясь наказания со стороны Кремля.
Следствием приватизации стали институциональные изменения. Увеличение доли хорошо управляемых частных компаний на рынке сделало экономику более гибкой и жизнеспособной. Также это позволило уменьшить коррупцию и принести дополнительный доход государству. Нам удалось приватизировать почти все основные активы. Немногие оставшиеся (в частности, Грузинская железная дорога) были объединены в один холдинг, который предполагается распродать в ходе первичного публичного размещения (IPO).
Реформа энергетического сектора
В начале 2004 года подача электричества в Грузии ограничивалась восемью часами в день даже в столице, а в маленьких городах и сельских районах дела обстояли гораздо хуже. Некоторые деревни жили без электричества по целому месяцу. Энергию надолго отключали даже в здании Государственной канцелярии. Премьер-министр проводил ежедневные совещания, пытаясь найти пути исправления ситуации. Предприятия не могли эффективно функционировать. Те, кто имел смелость начать бизнес, должны были перемещаться в большие города, хотя бы отчасти снабжавшиеся электричеством.
Энергетическая система страдала от недофинансирования и плохого управления. Среди множества проблем были и искусственно заниженные тарифы на электроэнергию (напоминавшие о политическом популизме прошлого), и низкая собираемость платежей, больно ударявшая по распределительному сектору, и незаконно протянутые провода, предназначенные для кражи электричества, и кражи собственно линий электропередач с последующей продажей на металлолом.
Государство было крупнейшим собственником в энергетическом секторе, поскольку никто больше не был готов инвестировать в рискованный и неэффективный бизнес, нерентабельный из-за чрезмерного регулирования. Надлежащие стимулы совершенно отсутствовали: администрация гидроэлектростанции была счастлива, когда турбина на генераторной установке ломалась и производство энергии останавливалось, поскольку эксплуатация станции приносила только убытки. Закон обязывал энергетиков снабжать электричеством только объекты, находившиеся в государственной собственности, остальное — как получится. Это и называлось энергетическим рынком, хотя никакого отношения к рыночным принципам не имело: просто огромная черная дыра в экономике. При такой системе, очевидно, не было стимулов инвестировать в энергетический сектор.
Чтобы решить эти проблемы, мы действовали по трем направлениям: восстановление, дерегуляция и приватизация. Мы прекрасно понимали, что без восстановления принадлежащих государству активов невозможно привлечь в них частные инвестиции, — поэтому на первых порах мы вложили в них некоторый объем государственных средств. Тариф на электроэнергию был повышен и сделан экономически оправданным; выставление счетов было упорядочено, сбор оплаты — ужесточен.
Мы приватизировали большинство энергетических активов и создали условия для инвестирования в новые. В рамках дерегуляционной политики поставщики смогли заключать прямые контракты с потребителями, включая долгосрочные договоренности. Мы разрешили вертикальную интеграцию (производство — передача — распределение), экспорт был частично либерализован. Государственная монополия на оптовую торговлю, стоявшая ненужным посредником между производителями и потребителями электроэнергии, была упразднена. В настоящее время строится ряд новых гидро- и тепловых электростанций, некоторые уже сданы в эксплуатацию. Хотя нам и не удалось полностью вывести государство из энергетического бизнеса, реформы были эффективными и продемонстрировали, что энергетический сектор функционирует лучше при меньшем регулировании со стороны государства, чем при всеобъемлющем государственном контроле.
К 2006 году электроснабжение было круглосуточным. Внутреннее потребление росло с каждым годом, как и эффективность использования энергии. К концу десятилетия страна стала экспортировать электричество. В 2004 году даже большому оптимисту очень сложно было бы представить такой поворот в развитии сектора.
Либерализация визового режима
Когда-то, в советское время, Грузия была очень популярным туристическим направлением для гостей из разных концов Советского Союза. Наряду с Крымом это было самое популярное место летнего отдыха. После распада СССР число туристов резко снизилось. Грузия была не очень привлекательна для внешнего мира: разрушенная инфраструктура, высокие транспортные расходы и значительные трудности с получением визы. В результате общее число зарубежных гостей в стране упало до всего лишь 300 000 в год.
Визовый режим был главной помехой. Консульские представительства Грузии были весьма немногочисленны; это означало, что желающим обратиться за визой в ряде случаев приходилось преодолевать сотни миль. Более того, грузинские консульства не располагали возможностями для серьезной проверки просителей. Поэтому весь процесс одобрения визы представлял собой чисто бюрократическую процедуру, в ходе которой многие теряли энтузиазм и отказывались от мысли посетить страну.
План односторонней отмены виз возник в нашем разговоре летом 2004 года. Грузия тогда уже объявила о своем стремлении стать частью Европейского Союза. Поэтому было вполне логично разрешить гражданам стран ЕС путешествовать в Грузию без виз. Большим достоинством этой реформы было то, что она почти ничего не стоила, зато обещала заметную финансовую отдачу. Кроме того, она не требовала объемного документооборота, инвестиций, длительных переговоров, — все это также представляло солидный плюс. Это была односторонняя инициатива, мы не требовали ответных шагов от наших европейских партнеров. Бюрократы из Министерства иностранных дел, включая самого министра, скептически отнеслись к идее безвизового режима. В то время консульства оставляли себе плату за выданные въездные визы. Безвизовый режим вел к потере этой выручки, которая покрывала консульствам текущие расходы.
Мы исходили из простой мысли: гражданина развитой страны, имеющего надлежаще оформленный проездной документ, проверенный на границе его собственной страны, нет необходимости проверять во второй раз на грузинском контрольно-пропускном пункте. Эта мера привела к отмене виз для граждан США, Канады, Японии и ЕС. Реформа была быстрой и простой, заняв всего два месяца. Одновременно мы предложили российскому правительству двустороннюю, но асимметричную визовую либерализацию: мы были готовы отменить визы в ответ на упрощение Россией своего визового режима для наших граждан — к примеру, с выдачей виз на границе. Россия не проявила заинтересованности в изменении своей визовой системы. Мы, однако, решили и здесь сделать первый шаг, начав выдавать наши визы на границе. Позднее в одностороннем порядке визы для российских граждан также были отменены.
Паникеры были уверены в том, что визовая либерализация неизбежно угрожает национальной безопасности и рынку труда. Они настойчиво утверждали, что, открывая границы в одностороннем порядке, мы теряем козырь, позволяющий требовать того же от других стран. Также они предполагали, что на территорию Грузии проникнут террористы, а низкооплачиваемые иностранные работники займут грузинские рабочие места. Жизнь быстро опровергла эти страхи.
В скором времени Грузия открыла свои границы для большего числа стран. Безвизовые режимы были установлены для других членов Европейского экономического сообщества, для государств-участников Совета по сотрудничеству стран Персидского залива, а также для Мексики и Южной Кореи. В 2007 году Румыния и Болгария вступили в Европейский Союз, что дало их гражданам право на безвизовый въезд в Грузию. В то время румынский ВВП составлял 12 000 долларов на душу населения, и мы спросили себя: если граждане страны Евросоюза с ВВП в 12 000 долларов на душу населения могут въезжать в Грузию без визы, то что мешает нам включить другие страны с таким же уровнем развития в наш список стран безвизового режима? Было бы глупо думать, что трудовые мигранты из гораздо более богатых стран, чем Грузия, хлынут сюда в массовом порядке. В итоге право въезжать в Грузию без визы получили граждане 94 стран. Мы твердо решили: если наши партнеры требуют от наших граждан тратить время и силы на оформление виз, это не значит, что мы будем требовать от их граждан того же самого.
Благодаря безвизовому въезду инвесторы и туристы смогли приезжать в Грузию, тратить деньги, покупать местные продукты и услуги и вносить вклад в развитие страны. Грузия стала одним из немногих мест в мире, где граждане Ирана и Израиля могли встречаться и играть в одном и том же казино, не обращаясь за визой для въезда в страну.
Для того, чтобы еще больше облегчить путь международным гостям, мы приняли очень важное решение: освободить гражданскую авиацию от пагубного протекционизма. Грузия полностью приняла политику «Открытого неба», допустившую в страну любые авиакомпании без необходимости заключать какие-либо двусторонние соглашения. Аэропорты были приватизированы и реконструированы. Частота полетов повысилась, в стране начали функционировать новые авиаперевозчики. Рост конкуренции привел к снижению тарифов: за десять лет цена на билет в оба конца на рейс Тбилиси–Стамбул упала на 65 процентов, на рейс Тбилиси-Киев — на 45 процентов. Благодаря компаниям-лоукостерам некоторые цены снизились еще заметней.
Годовой объем посещений страны вырос на 40 процентов, достигнув 5,4 млн в 2013 году — что примерно на 25 процентов больше, чем население страны. Либерализация визового режима и политика открытых границ в сочетании с улучшением инфраструктуры повысили количество туристов настолько, что в 2004 году это невозможно было вообразить.
Либерализация фармацевтического рынка
Для низкодоходной Грузии, в которой среднемесячная заработная плата в 2003 году составляла меньше 60 долларов, цена медикаментов была слишком ощутимой. Чтобы справиться с этой проблемой, мы решили ликвидировать входные барьеры фармацевтического рынка и перевести работу отрасли в либеральный режим.
До реформы правительство предъявляло к аптечному бизнесу неадекватные требования. Аптеки подразделялись на три класса. Для того, чтобы получить разрешение на ведение деятельности, каждая аптека должна была соответствовать требованиям своего класса. Министерство здравоохранения контролировало все, начиная с размера торгового пространства и вплоть до того, что из товаров персонал мог переносить в карманах. Эта зарегулированность завышала цену входа на рынок, ограничивая конкуренцию. На рынке оставались только крупные игроки: доминировали три аптечные сети. Высокие входные барьеры и высокая стоимость импорта в сочетании с низкой конкуренцией способствовали высокой цене на медикаменты.
Первым шагом реформы было упразднение некоторых лицензий и разрешений. Лицензия на импорт была отменена, импорт упрощен, физические и технические требования к созданию аптечного бизнеса заметно смягчены. К примеру, розничная аптека теперь могла быть открыта при больнице. Три категории аптек были сохранены. Первая категория включала аптеки, реализующие психотропные средства: они должны были пройти процедуру лицензирования. Аптеки второй категории обязаны были лишь сообщить Министерству здравоохранения о своем открытии; предварительное лицензирование или разрешение более не требовалось. Аптеки третьей категории (отпускающие безрецептурные препараты) могли быть открыты где угодно, включая точки розничной торговли. Мы знали, что этих реформ недостаточно, но столкнулись со значительным противодействием со стороны бюрократии и аптечных сетей.
Существовал еще один вид ограничений, с которым не без труда справлялись фармацевтические компании: только зарегистрированные медикаменты можно было импортировать в страну. Подтверждение лечебного эффекта и безопасности новых медикаментов требовало колоссальной бумажной волокиты. Ограничения затрагивали даже давно известные лекарственные средства. До реформ 2010 года импортерам приходилось заново — каждые пять лет — доказывать безопасность и эффективность аспирина, созданного более чем 100 лет назад и продаваемого везде в мире.
Ввиду небольшого объема грузинского рынка крупные фармацевтические компании не стремились регистрировать свои препараты в Грузии. Местные импортеры предлагали этим фирмам зарегистрировать их продукцию на грузинском рынке в обмен на эксклюзивные права ее продажи. Эти эксклюзивные соглашения поднимали цену медикаментов.
Мы хотели упростить попадание лекарств на грузинский рынок. Лекарства, уже проверенные в развитых странах, должны были стать доступными и в Грузии. Мы решили, что медикаменты, протестированные и допущенные к продаже авторитетными контролирующими органами — такими, как Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA, США) и его европейские аналоги, — должны автоматически считаться разрешенными и на нашем рынке. В результате необходимость в регистрации большинства лекарств исчезла. Практически регистрировать теперь нужно только немногие медикаменты, разработанные в Грузии, и средства, не используемые в развитых странах.
До начала реформ действовали требования к упаковке препаратов, не допускавшие импорт лекарства, произведенного для другой страны. Этот запрет так называемого «параллельного импорта» заставлял импортеров покупать напрямую у производителей. Как только запрет был снят, у импортеров появилась возможность торговаться: почему они должны покупать лекарство по фиксированной цене крупного производителя, когда у дистрибьютора из другой страны его можно приобрести дешевле? Это сильный аргумент на переговорах с производителями о снижении цен.
Местные аптечные сети были не в восторге от перспективы упрощения импорта и устранения всевозможных ограничений: эти перемены сулили им рост конкуренции. Кое-кто из политиков и управленцев примкнул к кампании против либерализации рынка, заявляя, что новые правила могут открыть дорогу опасным препаратам неизвестного качества. Политики различных убеждений, в парламенте и вне его рассуждали о высоких ценах на медикаменты, зачастую исходя из того, что путь к их снижению лежит через вмешательство государства. Такое вмешательство могло бы выражаться в установлении фиксированных цен и ограничении нормы прибыли для торговых точек. Сторонники подобных мер забывали о неизбежных последствиях фиксирования цен и доходов: дефиците и перемещении торговли на черный рынок.
Уже тогда, в 2004 году правительство знало, что либерализация фармацевтической отрасли критически необходима. Всеобъемлющая дерегуляция, однако, оказалась невозможна: из-за столкновения мнений и конфликта интересов на либерализацию ушло несколько лет. Основные противоречия были разрешены в 2009 году, когда в пакет внесенных в парламент мер правительство смогло включить законопроект об открытии фармацевтического рынка. Вскоре соответствующий закон был принят, заложив основу свободного и конкурентного рынка. Международные фармацевтические компании приступили к сооружению своих складов в Грузии. До реформы вся их продукция распространялась через одного дистрибьютора, после реформы началось прямое снабжение всех аптечных сетей, а также небольших аптек и больниц. К 2011 году, за полтора года после реформы, цены на лекарства снизились более чем на 20 процентов. Медикаменты стали гораздо доступнее; возникло несколько новых фармацевтических сетей (Roederetal. 2014).
Акт экономической свободы
Российское вторжение и пятидневная русско-грузинская война в августе 2008 года наряду с мировым финансовым кризисом породили новые проблемы для грузинской экономики. Плоды интенсивного роста ВВП в 2004–2007 годов были сведены на нет. Грузии пришлось заключить новое соглашение о резервном кредите с Международным валютным фондом. На этом фоне осенью 2008 года стало очевидно, что нужны какие-то меры, чтобы сберечь уже достигнутое. Мы хотели создать страховочный механизм, не допускающий отката проведенных правительством реформ и обеспечивающий неприкосновенность принципов экономической свободы. Сохранение инвестиционной привлекательности было жизненно важной для экономики задачей; мы обязаны были гарантировать стабильность деловой среды и твердо заявить о неизменной приверженности свободному рынку. Для правительства это означало верность ключевым подходам: минимальный характер государственного вмешательства и консервативная налоговая политика.
Ради уверенности в дальнейшем соблюдении этих принципов мы приняли Акт экономической свободы. Он запрещал правительству вводить новые налоги или повышать налоговые ставки иначе как через общенациональный референдум, исключал создание новых регулятивных органов и блокировал введение новых лицензий и разрешений. Этим же Актом государственные расходы ограничивались 30 процентами ВВП, долг — 60 процентами ВВП, а бюджетный дефицит — 3 процентами. Некоторые из этих норм воспроизводили Маастрихтские критерии, закрепленные в принятом ЕС Пакте стабильности и роста в качестве условий постепенного перехода в зону евро.
Идея Акта экономической свободы поначалу не была популярна даже внутри правительства. Многие спрашивали, зачем правительству самому себя ограничивать. С возражениями выступили так называемые эксперты по экономическим вопросам. Министерство финансов боролось против Акта, добившись в итоге отмены принципа обязательности референдума для акцизных сборов. Если бы законопроект был принят в первоначальном виде, было бы невозможно ввести акцизный налог на мобильную связь, как это сделало последующее правительство. Закон также запрещал как-либо ограничивать конвертацию валюты, открытие банковских счетов и движение денежных средств. Некоторые из норм Акта экономической свободы уже содержались так или иначе в более раннем законодательстве. К примеру, уже существовал закон, требовавший свободы движения капиталов, однако Национальный банк все еще обладал возможностями торпедирования данной нормы. Чтобы воспрепятствовать этому, правительство желало закрепить свою позицию на наивысшем, конституционном уровне.
Возражения поступали и от влиятельных международных организаций. Евросоюз, МВФ и другие отнеслись к нашей идее крайне негативно. Мы и раньше встречали сопротивление с их стороны, но на этот раз оно было куда сильнее. Например, в 2004 году правительство проинформировало МВФ о своих планах по снижению налогов, упрощению и либерализации налогового законодательства и дерегуляции некоторых государственных учреждений. Ответ МВФ сводился к решительному: «Вы сами не понимаете, что вы делаете». Нам предсказывали полную бюджетную катастрофу в результате наших реформ. Однако через год доходы бюджета выросли почти в два раза, была достигнута стабильность в налоговой сфере. Таким же образом в 2004 году наши планы по масштабной приватизации натолкнулись на резкие возражения Всемирного банка. Многие европейские дипломаты атаковали наш план приватизации морских портов. Они игнорировали наши доводы и читали нам лекции о неминуемом крахе государства.
Заметные фигуры в Брюсселе были ошеломлены, услышав о намерении правительства наложить ограничения на государственные расходы, поддерживать жесткость в налоговой сфере, уйти от политики государственного регулирования. Нас предупреждали, что движение Грузии в сторону Запада остановится и заглохнет. Мы пошли на компромисс, допустив, что при особых условиях правительство может выйти за пределы установленных им самим границ. Например, можно не проводить референдум, если налог повышается временно (сроком на три года), но правительство обязано утвердить в парламенте фискальные параметры на следующие два года, рассчитав их изменение так, чтобы в итоге вернуться в первоначально установленный коридор. Из итогового текста закона исчез также запрет на создание новых регулирующих органов. На фоне противоречий и разногласий, ценой компромиссов в июле 2011 года. Акт об экономической свободе был принят. Одним из компромиссов была отсрочка его вступления в силу до 2014 года.
История показала, что мы были правы: европейские партнеры скоро последовали нашему примеру. Восстанавливаясь после европейского долгового кризиса, некоторые государства ЕС внесли схожие поправки в свои конституции, вписав бюджетную ответственность в жесткие рамки закона. Вводя «долговые тормоза» и потолки государственных расходов, разные страны страховали себя от правительственной безответственности и расточительности.
Лазика: неоконченная история
Экономический рост был значителен, но мы намеревались довести его до двузначной цифры. Перед нами стояли также проблемы регионального развития. От советской эпохи мы унаследовали слабое, по сравнению с другими частями страны, развитие западной Грузии, включая черноморское побережье. Это неравенство особенно чувствовалось на территориях, прилегающих к Абхазии, отколовшейся от Грузии провинции, занятой российскими войсками. Нам нужна была в регионе новая точка притяжения. И мы решили продвигать новый город Лазика с современным глубоководным портом на Черном море, в нескольких милях от Абхазии.
Мы планировали превратить новый город в столицу экономической активности Западной Грузии. Лазика должна была стать центром экономических свобод, гарантированных международными соглашениями, городом верховенства закона, низких налогов и простых правил ведения бизнеса, способных привлечь частные инвестиции. Подобные свободные экономические зоны и вольные города c особым правовым, административным, экономическим и политическим статусом (LEAP zone) уже получили распространение по всему миру.
Юридическая автономия Лазики должна была быть гарантирована на конституционном уровне, независимое судопроизводство должно было опираться на прецедентное право (common law). Мы хотели, чтобы каждый, кто поселится в Лазике и будет вести здесь бизнес, имел возможность выбрать способ и место для разрешения споров. Было решено заимствовать модель судебной системы, опираясь на британский опыт в качестве наиболее пригодного образца.
Лазика должна была стать черноморским Гонконгом. Местная система управления предполагалась независимой от центрального правительства. Местные власти могли сами решить, какой тип институционального устройства лучше подходит для Лазики — административный (managerial) или демократический. Все это подлежало закреплению на конституционном уровне. Лазика должна была пользоваться правовой автономией (включая налогообложение, рынок труда, суды и исполнительную власть), оставаясь во всех других отношениях частью суверенного государства. Помимо определенных налоговых и административных принципов ключевым элементом проекта было стабильное, опирающееся на зарубежные образцы и привязанное к зарубежным институциям правовое поле — идея, возрождающая на новом этапе порядок ускоренной урбанизации восточноевропейских городов на основе Магдебургского права[2].
Экономика Лазики должна была быть чрезвычайно открытой: независимый характер правовой сферы должен был служить гарантией того, что права собственности строго защищены, что каждый может использовать валюту по выбору и что инфраструктурные проекты будут создаваться и развиваться частными собственниками и инвесторами. Правительство Грузии должно было только связать Лазику с Грузией высокотехнологичными коммуникационными системами и основать там правительственные учреждения.
Проект Лазика был положен на полку после парламентских выборов 2012 года, поскольку новое правительство очень скептично отнеслось к идее. Похожие проекты развиваются по всему миру. Так, в Гондурасе активно создаются городские LEAP-зоны — так называемые «зоны трудоустройства и экономического развития» (ZEDE)[3], использующие тот же подход, который мы планировали для Лазики. Мы верим, что этот ныне приостановленный проект в будущем будет возрожден.
Устойчивость грузинской экономики
Грузинские реформы дали осязаемые результаты. Государственные институты стали более прозрачными и эффективными, и экономика набрала столь необходимую ей жизнеспособность, позволив стране ответить на многие неожиданные вызовы, большинство из которых имели внешнее происхождение.
Прекрасным примером может служить то, как Грузия справилась с введенными Россией торговыми ограничениями, особенно в отношении вина. Грузинское вино — это национальная торговая марка[4]. В стране произрастает 500 уникальных сортов винограда.
Десятилетиями главным импортером грузинских вин был Советский Союз, а затем Россия. Российское правительство воспользовалось этим положением дел как политическим оружием, в 2006 году закрыв импорт вин, наряду с другими грузинскими продуктами (также было закрыто транспортное сообщение и почтовая коммуникация с Грузией). Эти действия были ответом России новому правительству Грузии, которое отказалось стать российским сателлитом, арестовало двух российских шпионов и в целом без колебаний защищало национальные интересы Грузии.
Неудивительно, что кое-кто в стране требовал ответного эмбарго. Другие настаивали на принудительной национализации российского капитала, инвестированного в Грузию. Грузия не пошла ни по одному из этих путей. Напротив, она открыла свою экономику еще больше.
К счастью, к этому времени грузинская экономика уже пожинала плоды комплексных реформ. За год до эмбарго годовой рост экономики Грузии составлял 9 процентов, а динамика международной торговли была очень благоприятной. Даже после введения этих неправомерных торговых ограничений грузинская экономика выросла на 10,4 процента. Годом позже, в 2007 году, темпы роста увеличились до 12 процентов. Поэтому общий эффект эмбарго был минимальным.
Винодельческие регионы, однако, сильно пострадали от действий России. Политические оппоненты правительства пытались спровоцировать народные волнения, обвиняя руководство страны в «поддразнивании» России и безрассудстве. Потребовалось очень много терпения, чтобы объяснить ситуацию недовольному населению.
Компании, при политической поддержке правительства, искали новые рынки. Среди новоприобретенных рынков сбыта были страны бывшего СССР, члены ЕС, США и даже Китай. Открытие новых направлений экспорта принесло выгоды грузинским виноделам: средняя экспортная цена за литр вина выросла с 1 доллара в конце 1990-х годов и 2 долларов в 2000–2005 годах до 3,50 долларов к 2008 году. Таким образом, российская попытка развалить грузинскую экономику была пресечена.
Грузия в международных рейтингах
Индекс легкости ведения бизнеса Всемирного банка (2007, 2014) дает объективную картину управления бизнесом. В 2006 году Грузия занимала 112 место из 181. Спустя всего лишь год она поднялась до 37 места и была признана наиболее успешной страной-реформатором. За этим последовали дальнейшие улучшения: в последнем рейтинге, составленном по итогам 2013 года, Грузия находится на 8 месте среди 189 экономик по легкости ведения бизнеса. Грузия первая — по легкости регистрации собственности, вторая — по получению разрешений на строительство, седьмая — по возможности начать новый бизнес.
Индекс восприятия коррупции (CPI) также показал беспрецедентный прогресс Грузии: она стала единственной страной бывшего СССР, чей индекс резко рос. Грузия поднялась со 134 позиции в 2004 году до 51 в 2012 году, обогнав некоторые страны ЕС (Transparency International 2004, 2012). Фактически Грузия боролась с коррупцией даже более успешно, чем показывает CPI: это можно видеть благодаря Барометру мировой коррупции (Global Corruption Barometer), также составляемому в Transparency International. В 2013 году менее чем 4 процента грузинских граждан отметили в ходе опроса, что им или их родственникам пришлось иметь дело с коррупцией в последние несколько лет (Transparency International 2013).
В 2013 году Институт Фрейзера (Gwartney, Hall, and Lawson 2013) поставил Грузию на 25 место в рейтинге экономической свободы. Грузия отнесена к категории «наиболее свободных» среди 152 оцениваемых стран. Согласно докладам Фонда «Наследие» [Heritage Foundation] и Wall Street Journal, Грузия поднялась с 91 места в 2004 до 21 места в 2013 году (Feulner, Miles, and O’Grady 2004; Feulner, Holmes, and Miller 2013). В целом Грузия осуществила самый стремительный прогресс по показателям международных рейтингов между 2004 и 2012 годами.
Цель 2004 года — достичь двузначного экономического роста — была реализована лишь частично: мы вышли на эти цифры в 2006, 2007 и в первой половине 2008 года, но война с Россией практически ликвидировала перспективы более успешного экономического развития. Тем не менее, даже сегодня двузначный экономический рост остается для страны главнейшим ориентиром.
Мы осуществили много реформ, некоторые из них — уникальны. Самым выдающимся их результатом была мирная и демократическая смена правительства в 2012 году, после парламентских выборов. Реформаторы передали власть своим преемникам — своим политическим противникам — в форме, которая наблюдается только в странах с безусловными демократическими достижениями. Свободные, прозрачные и международно признанные выборы стали логическим завершением долгого и непростого десятилетия, в течение которого Грузия из несостоявшегося государства превратилась в регионального, а в определенных отношениях и мирового лидера.
Литература
Barros, Natalie, ed. 2014. Police Reform in the Former Soviet States of Georgia and Kyrgyzstan: Analysis and Country Backgrounds. Hauppauge, NY: Nova Science Publishing.
Burakova, Larisa. 2011. Why Did Georgia Succeed? Moscow: Alpina Business Books.
Feulner, Edwin, Marc Miles, and Mary Anastasia O’Grady, eds. 2004. Index of Economic Freedom. Washington, DC: Heritage Foundation and the Wall Street Journal.
Feulner, Edwin, Kim Holmes, and Terry Miller, eds. 2013. Index of Economic Freedom. Washington: Heritage Foundation and the Wall Street Journal.
Gwartney, James, Joshua Hall, and Robert Lawson, eds. 2013. Economic Freedom of the World. Vancouver: Fraser Institute.
International Republican Institute. 2012. Survey of Georgian Public Opinion. Washington.
Lawson, Robert E., and Larisa Burakova. 2014. Georgia’s Rose Revolution: How One Country Beat the Odds, Transformed Its Economy, and Provided a Model for Reformers Everywhere. Guatemala City: Universidad Francisco Marroquin.
Roeder, Frederik C., Andria Urushadze, Kakha Bendukidze, Michael D. Tanner, and Casey Given. 2014. Healthcare Reform in the Republic of Georgia: A Healthcare Reform Roadmap for Post-Semashko Countries and Beyond. CreateSpace Independent Publishing Platform.
Transparency International. 2004. Corruption Perception Index. Berlin.
Transparency International. 2012. Corruption Perception Index. Berlin.
Transparency International. 2013. Global Corruption Barometer 2013. Berlin.
UNECE (United Nations Economic Commission for Europe). 2000. Economic Survey of Europe, no. 1. New York: United Nations.
World Bank. 2007. Doing Business. Washington.
World Bank. 2012. Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia’s Reforms. Directions in Development. Washington.
World Bank. 2013. Paying Taxes 2013. Washington.
World Bank. 2014. Doing Business. Washington.
Впервые опубликовано: Åslund А., Djankov S. Introduction / Åslund А., Djankov S. (ed.) (2014). The Great Rebirth: Lessons from the Victory of Capitalism over Communism. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics. P. 149–165. Перевел Никита Глазков.
